Vers une européanisation du contentieux prudentiel bancaire dans la Zone Euro

Jugement
C-219/17
19.12.2018
PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
Renvoi préjudicielSilvio Berlusconi, Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)
contre
Banca d’Italia, Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni
Cour de JusticeGrande ChambreJ.-C. BonichotM. Campos Sánchez-BordonaSurveillance prudentielle des établissements de crédit – Contrôle juridictionnel des actes préparatoires aux décisions de la BCE adoptés par les autorités nationales
Mots-clésRenvoi préjudiciel – Rapprochement des législations – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit – Procédure régie par la directive 2013/36/UE ainsi que par les règlements (UE) nos 1024/2013 et 468/2014 – Procédure administrative composite – Pouvoir décisionnel exclusif de la Banque centrale européenne (BCE) – Recours introduit contre des actes préparatoires adoptés par l’autorité nationale compétente – Allégation de violation de l’autorité de la chose jugée s’attachant à une décision nationale
RésuméLe 19 décembre 2018, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), réunie en grande chambre, a, dans l’affaire C-219/17, retenu la compétence exclusive des juridictions européennes pour contrôler la légalité des actes d’ouverture, préparatoires ou des propositions non contraignantes adoptés par les autorités compétentes nationales (ACN) en vue de permettre à la Banque centrale européenne (BCE) de statuer sur les projets d’acquisition de participations qualifiées dans un établissement de crédit dans le cadre du Mécanisme de Surveillance Unique (MSU).

Pour rappel, par dérogation au principe selon lequel la BCE n’exerce la supervision que des banques importantes, elle a trois compétences exclusives de décisions à l’égard de toutes les banques des Etats membres faisant partie du MSU, à savoir, pour l’instant, les Etats membres de la zone Euro, qu’elle exerce après un travail préparatoire de l’ACN concernée : l’agrément, son retrait, le nihil obstat ou l’opposition à l’acquisition ou au renforcement d’une participation qualifiée dans le capital d’un établissement de crédit.

A la suite d’une restructuration, la holding contrôlée par Silvio Berlusconi s’est retrouvée titulaire d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit. Compte tenu de la condamnation de Silvio Berlusconi pour fraude fiscale, la Banque nationale d’Italie a émis des objections tenant au manque d’honorabilité de celui-ci. La holding a notamment agi en annulation de cette prise de position devant le Conseil d’Etat italien qui a interrogé la CJUE sur les compétences respectives des juridictions nationales et européennes pour connaître d’un tel recours.

La CJUE a fondé la compétence exclusive des juridictions européennes dans un tel contentieux notamment sur le pouvoir décisionnel exclusif de la BCE et la compétence exclusive des juridictions européennes pour contrôler la légalité des actes des institutions de l’Union. Elle a souligné à cet égard que ceux-ci englobent les actes dans l’élaboration desquelles interviennent des autorités nationales pour autant que la décision finale soit adoptée seulement par une institution de l’Union et que celle-ci ne soit pas liée par les actes préparatoires ou les propositions émanant des autorités nationales ou ne dispose pas que d’une marge d’appréciation limitée.

La protection juridictionnelle effective des intéressés commande que la juridiction européenne examine aussi les éventuels vices entachant les actes préparatoires ou les propositions émanant des autorités nationales qui seraient de nature à affecter la validité de la décision finale de l’institution européenne.

Selon la CJUE, l’efficacité du processus décisionnel choisi par le législateur, qui constitue un mécanisme particulier de collaboration entre autorités nationales et une institution européenne, suppose donc nécessairement un contrôle juridictionnel unique, lequel ne peut, en outre, être exercé (par les seules juridictions européennes) qu’une fois prise la décision finale de l’institution de l’Union. En effet, seule cette dernière est susceptible de produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique, les actes adoptés par l’ACN étant simplement préparatoires. En outre, la coexistence de voies de recours nationales à l’encontre des actes préalables des autorités des Etats membres dans ce type de procédure serait susceptible de mener à des divergences d’appréciation dans une même procédure et, partant, de compromettre la compétence exclusive des juridictions européennes pour statuer sur la légalité de cette décision finale.

En revanche, lorsque les actes des autorités nationales lient l’institution européenne ou ne lui laissent qu’une marge d’appréciation limitée, leur contrôle incombe aux juridictions nationales. La protection juridictionnelle effective des justiciables commande à cet égard que des recours nationaux soient recevables, quand bien même les règles de procédure nationales ne le prévoiraient pas.
CommentaireL’arrêt dans l’affaire C-219/17 comble une lacune du MSU : l’incidence des compétences de la BCE sur le contrôle juridictionnel des actes des ACNs préalables à ses propres décisions. Le MSU est largement fondé sur une répartition des tâches entre les ACNs et la BCE, les premières étant en charge du travail préparatoire lorsque la seconde doit intervenir. De la sorte, la BCE, qui est une jeune autorité prudentielle, peut bénéficier de l’expertise accumulée par les ACNs, sans parler de leur compétence spécifique quant à la connaissance et la compréhension du droit national transposant les directives bancaires.

Les conséquences de cet arrêt - dont la solution est à approuver sur le plan des principes – sont substantielles. Une série d’interventions préliminaires des ACNs dans la supervision des banques importantes ou relatives à la procédure d’agrément, de retrait d’agrément ou d’opposition à des prises de participation qualifiées dans toutes les banques de la zone euro relèveront désormais de la compétence exclusive du Tribunal de l’Union européenne et, sur pourvoi de la CJUE. Elles ne seront dès lors plus susceptibles de recours en annulation ou en réformation devant les juridictions administratives nationales. Toutefois, une approche au cas par cas sera nécessaire afin de déterminer la portée de ces actes préliminaires. Par exemple, en ce qui concerne la procédure d’agrément, l’avocat général a bien souligné que la situation était différente, l’ACN pouvant décider de ne pas transmettre une demande d’agrément quand elle l’estime contraire au droit national. Une telle prise de position est définitive.

Il faudra donc procéder à une analyse au cas par cas de la portée des actes préalables à décision de la BCE des ACNs, ce qui, à première vue, n’est pas, au moins dans un premier temps, un gage de sécurité juridique pour les justiciables. Il n’est pas exclu que la CJUE soit saisie de nouvelles questions préjudicielles sur les compétences respectives des juridictions européennes et nationales dans le cadre du MSU et doive continuer à parachever l’œuvre du législateur, qui a dû être élaborée en peu de temps dans des conditions de crise aiguë.

Est-ce la délicatesse politique de la question – l’exclusion de la compétence des juridictions nationales vis-à-vis des actes purement préparatoires des ACNs dans le silence du règlement MSU - la CJUE semble embarrassée. Sa motivation est tourmentée, hésitant entre plusieurs majeures. Elle aurait pu se contenter d’étendre à ce cas de coopération particulière entre les ACNs et la BCE sa jurisprudence traditionnelle sur les actes de droit européen élaborés en plusieurs phases. Elle s’est sentie obligée de solliciter en outre l’effet utile du MSU de même que la protection juridictionnelle effective voire de manière gratuite le principe de coopération loyale entre Etats et institutions. Les conclusions de l’avocat général étaient plus linéaires et limpides. Il est vrai que, à la différence du juge rapporteur, celui-là n’a pas à composer avec les sensibilités de 12 autres juges voire au désir irrépressible de certains de « tenter d’enrichir le projet d’arrêt », pour reprendre l’expression d’un ancien éminent membre de la Cour.

Il n’en reste pas moins que l’arrêt présente quelques faiblesses coupables. Le principe de la compétence exclusive des juridictions européennes n’est envisagé que dans la seule hypothèse d’un acte final adopté par une institution de l’Union européenne. C’est oublier les organismes européens dont les actes sont soumis au même régime de contrôle juridictionnel. La question est loin d’être théorique, par exemple, en ce qui concerne les Autorités européennes de surveillance, pour rester dans le secteur financier. Est également à déplorer l’affirmation selon laquelle « L’article 22 de la directive CRD IV, qui prévoit, au nom du bon fonctionnement de l’Union bancaire, une autorisation préalable à toute acquisition ou augmentation de participations qualifiées dans les établissements de crédit ». La proposition contient une erreur de fond et est empreinte d’un anachronisme. D’abord, le mécanisme n’est pas une autorisation mais une opposition préalable. Ensuite et surtout, cette disposition figurait déjà dans la deuxième directive bancaire en 1989, près d’un quart de siècle avant la naissance de l’Union bancaire. L’invocation de celle-ci comme justification de ce contrôle est un anachronisme et une notation ornementative dont la plus-value peut être mise en doute. La sollicitation gratuite du principe de coopération loyale a déjà été mentionnée.