Règles sectorielles relatives aux SIEG postaux : une solide analyse économico-juridique est nécessaire pour contester les choix de l’Etat et une décision de non objection de la Commission européenne

Jugement
Affaires jointes T-282/16 et T-283/16
19.03.2019
PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
AppelInpost Paczkomaty et Inpost contre Commission européenneTribunal de l’Union européenne3ème Chambre élargie E. Perillo/Aides d’Etat – SIEG – Compensation Service postal universel
Mots-clésAides d’État – Secteur postal – Compensation du coût net résultant des obligations de service universel – Décision déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur – Recours en annulation – Intérêt à agir – Obligation de motivation – Égalité de traitement – Proportionnalité – Droit de propriété – Liberté d’entreprise
RésuméÀ l’origine de ce litige se trouve une décision de la Commission de ne pas soulever d’objections à l’égard de la mesure notifiée par les autorités polonaises relative à l’aide octroyée à Poczta Polska (« PP ») sous la forme d’une compensation du coût net résultant de l’accomplissement de ses obligations de service postal universel pour la période comprise entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2015 (Affaire SA.38869). Le régime d’aide concernait, d’une part, un mécanisme de répartition du coût net des obligations de service universel, et, d’autre part, un fonds de compensation qui était financé pour partie par les contributions de certains opérateurs postaux, une formule ouverte aux États membres par la directive postale 97/67/CE, modifiée notamment par la directive 2008/6/CE (la « directive postale »). La Commission avait considéré que les principes de fonctionnement du fonds de compensation étaient compatibles avec l’article 106§2 TFUE. Deux sociétés concurrentes sur marché des services postaux, qui étaient soumises à cette contribution au fonds de compensation, ont attaqué cette décision.

En l’espèce, la demande des requérantes n’a été jugée recevable que pour l’année où le dispositif a été actionné (pt 27).

Sur le fond, les requérantes soulèvent sept moyens tirés en substance de la violation de l’article 106§2 TFUE, notamment en ce que l’encadrement SIEG et les articles 7 et 8 de la directive postale n’ont pas été respectés, ainsi que d’une violation des articles 16 et 17 de la Charte des droits fondamentaux et de l’obligation de motivation.

Aux termes de leur premier moyen, les requérantes contestent la méthode d’attribution à PP des services postaux universels. Le Tribunal rappelle que ni l’article 7§2 de la directive postale, ni l’encadrement SIEG n’obligent l’Etat membre à recourir à une procédure de passation de marché public. Il ne s’agit que d’une option parmi d’autres (pt 35). La condition essentielle demeure que « les principes de transparence, d’égalité de traitement et de non-discrimination soient dûment respectés » (pt 35). À cet égard, la désignation directe et exclusive par la voie législative est jugée ne pas violer par elle-même ces principes (pt 39). Cette mention est importante à relever pour les Etats membres qui s’interrogent sur la méthode appropriée pour choisir leurs futurs prestataires d’obligations de service universel. Toutefois, le Tribunal avait pris le soin de souligner au préalable que la désignation de PP en tant que prestataire des services postaux universels pendant une période déterminée avait déjà été envisagée lors de la consultation publique de septembre 2010, intervenue précisément dans le cadre du processus législatif national pertinent (point 38). Par ailleurs, le fait que le capital de PP soit intégralement détenu par l’Etat n’a pas d’incidence sur la solution (pt 40).

Le deuxième moyen porte sur la transparence exigée par l’encadrement SIEG. Selon les requérants, les exigences de consultation publique dans l’attribution du service postal universel n’ont pas été respectées. Le Tribunal leur oppose que l’organisation d’une consultation publique n’est pas obligatoire si d’autres moyens appropriés existent pour que les utilisateurs et prestataires de services puissent faire valoir utilement leurs observations, ainsi que cela ressort du point 14 de l’encadrement SIEG (pts 45-46). En tout état de cause, une consultation publique a eu lieu en l’espèce (point 47).

L’élément central du raisonnement du Tribunal porte sur les modalités du fonds de compensation du coût net des obligations de service postal universel confiées à PP (pts 56 et s.). Le problème juridique repose principalement sur la contribution des entreprises assujetties. Premièrement, sur le principe de non-discrimination, les juges de l’UE constatent que la Commission a pu considérer que les autorités polonaises avaient correctement défini les assujettis se trouvant dans une situation équivalente, ainsi que les services interchangeables, et estimé que les services de courrier express ne remplissent pas ces conditions (pts 90-97). Deuxièmement, les requérants contestaient le montant maximal de la contribution et le seuil de revenus fixé pour y être assujetti. A titre liminaire, le Tribunal évoque la limite de son contrôle de proportionnalité dans le contexte des SIEG (pt 115) qui se limite à vérifier la nécessité de la mesure pour l’accomplissement de la mission ou inversement son caractère manifestement inapproprié. Ainsi, dans son analyse de la proportionnalité du pourcentage déterminant le montant maximal de la contribution, le Tribunal conserve une certaine réserve. Il relève un certain nombre de constatations économiques effectuées par la Commission dont il considère que les éléments avancés par les requérants n’ont pas suffi à remettre en cause la plausibilité, après un examen circonstancié de ceux-ci. Troisièmement, le Tribunal revient longuement sur la définition à donner à la charge financière inéquitable (pts 147 et s.) et à la jurisprudence de la CJUE en la matière. Cette dernière exige de chaque Etat membre que « l’appréciation de ce caractère excessif de la charge liée à la fourniture du service universel suppose un examen particulier à la fois du coût net que représente cette fourniture pour chaque opérateur concerné et de l’ensemble des caractéristiques propres à cet opérateur, telles que le niveau de ses équipements, sa situation économique et financière ainsi que sa part de marché » (CJUE, 6 octobre 2010, Commission contre Belgique, C-222/08, EU:C:2010:583, pt 59 et Base e.a., C-389/08, EU:C:2010:584, pt 51).

Il en conclut qu’aux termes de la directive postale, il revient aux Etats membres de déterminer ce qui constitue une charge inéquitable dans le contexte des obligations de service universel (pt 153) mais que tout coût net ne remplit pas automatiquement ce critère (pt 155). En l’espèce, PP ne recevra une compensation que pour les pertes comptables ex post, résultant des prestations de service universel. Cette méthode est plus stricte que l’encadrement SIEG, qui permet une compensation totale pour l’ensemble du coût net de ces obligations (pt 156). Des ajustements d’efficacité sont également prévus et PP est tenue de présenter chaque année un plan d’actions correctives visant à éliminer ou, du moins, à limiter les pertes résultant de ses prestations de service universel afin d’éviter d’encourager toute mauvaise gestion de celui-ci.

Le Tribunal traite beaucoup plus rapidement les quatrième, cinquième et sixième moyens à cause de leur manque de précision dans l’argumentation des requérants.

Enfin, de manière originale, le Tribunal finit par la méconnaissance de l’obligation de motivation. Il justifie cette approche par le fait les « requérants confondent, en substance, le bien-fondé des éléments de fait et de droit se trouvant à la base de la décision attaquée avec le défaut ou l’insuffisance de motivation de cet acte, de sorte que de tels griefs doivent être considérés comme étant inopérants » (pt 184).

Au terme de son analyse, le Tribunal rejette les recours et confirme l’analyse de la Commission dans sa décision de ne pas soulever d’objection, considérant que le système bien qu’il constitue une aide d’Etat, est compatible sur la base de l’article 106§2 TFUE.
CommentaireL’arrêt présente en premier lieu l’intérêt de porter sur l’application combinée de l’encadrement SIEG de portée horizontale, qui concerne les SIEG potentiellement les plus attentatoires à la concurrence, compte tenu notamment du montant de la compensation versée à leur exploitant (plus de 15 millions d’euros par an) avec les règles sectorielles dans le domaine postal. Certes, son interprétation est délicate, compte tenu des spécificités de l’espèce et de ce qui semble constituer certaines limites du recours introduit. Toutefois, il fournit des enseignements sur les conditions auxquelles doit répondre la procédure d’attribution (consultation publique ou autres moyens appropriés de tenir compte des intérêts des utilisateurs et des prestataires de services, transparence, égalité de traitement et non discrimination) et sur la mesure dans laquelle des concurrents de l’exploitant du SIEG peuvent être mis à contribution pour financer l’accomplissement de ses obligations de service public, de même que sur les marges de manœuvre non négligeables que les Etats conservent sur ces points.

À cet égard, l’arrêt révèle en second lieu que les concurrents doivent, en plus d’une argumentation juridique solide, développer une analyse économique très étayée et convaincante pour avoir une chance de se voir donner raison par la Commission européenne ou par le Tribunal de l’Union européenne. Il est vrai que les concepts de charge financière inéquitable pour l’exploitant du service universel et les critères de détermination des concurrents assujettis au financement du fonds de compensation en fonction des activités poursuivies de même que du niveau des contributions nécessitent une approche combinant étroitement droit, économie et finance. Il semble que les requérants n’aient pas été en mesure de produire un tel argumentaire de nature à ébranler la présomption de légalité dont bénéficiait la décision de la Commission de ne pas soulever d’objection à l’égard du régime d’aides en cause.