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Bank in liquidation: what judicial protection against the ECB ?

Judgment
C-663/17, C-665/17 and C-669/17
05.11.2019
PartiesJurisdictionFormationJudge RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
Appeal European Central Bank, European Commission and
Trasta Komercbanka among others
Court of JusticeGrand ChamberM. Vilaras J. KokottAdmissibility
KeywordsAdmissibility — Representation of a party before the Court — Power of attorney given to the lawyer — Power of attorney withdrawn by the liquidator of the appellant company — Further steps in the proceedings by the decision-making body of the appellant company — Charter of Fundamental Rights of the European Union — Article 47 — Right to an effective remedy — Regulation (EU) No 1024/2013 — Prudential supervision of credit institutions — Decision to withdraw a credit institution’s authorisation — Action for annulment before the General Court of the European Union — Admissibility — Whether the shareholders of the company whose authorisation has been withdrawn are directly concerned
Significant pointsTrasta Komercbanka is a credit institution which was licensed in Latvia by the Financial and Capital Market Commission (the ‘FCMC’).

On FCMC's request, the European Central Bank withdrew this approval on the basis of the Single Supervisory Mechanism Regulation.

Subsequent to the action for annulment brought before the EU General Court against this withdrawal by Trasta Komercbanka and certain of its shareholders, the liquidator of the credit institution appointed at the request of the FCMC revoked all the mandates that had been issued by Trasta Komercbanka, including that of the lawyer representing it before the EU General Court.

By an order rendered on 12 September 2017, the EU General Court held that it was not necessary to rule on the credit institution’s appeal given the invalidity of the representative's power of attorney but accepted the appeal of the shareholders of the credit institution.

In a judgment on 5 November 2019, delivered in Grand Chamber, the EU Court of Justice annulled the General Court’s order on both counts.

First, it noted that the relationship between the FCMC and the liquidator placed the latter in a situation of conflict of interest that could affect the credit institution’s right to an effective judicial remedy. In this regard, it also referred to the case law of the European Court of Human Rights, more specifically its judgment on 9 September 2004, Capital Bank AD v. Bulgaria. Consequently, the action for annulment of the credit institution was deemed admissible.

On the other hand, the CJEU ruled that the shareholders of the credit institution were not directly concerned by the withdrawal of the authorization from the legal point of view. In particular, the liquidation of Trasta Komercbanka did not constitute implementation of the ECB’s withdrawal decision which was ‘purely automatic and [results] from EU rules alone’. Consequently, the action for annulment of the credit institution's shareholders was not admissible and the plea of inadmissibility of the ECB was well founded.
NoteworthyThe judgment of the Court of Justice is to be approved. It rectifies an order of the Tribunal of the European Union which was slightly bizarre.

On the one hand, one can approve the proactive interpretation of the right to an effective judicial remedy based on an in concreto approach, as required to render effective this fundamental right, as well as the convergence of approach with the European Court of Human Rights on this issue.

On the other hand, in assessing the conditions for the admissibility of an action for annulment, the Court of Justice remains committed to a strict or even literal interpretation of the notion of direct interest. While it is true that the liquidation of the credit institution did not derive directly from the decision to withdraw the authorization of the European Central Bank, the Latvian authorities were forced to implement this withdrawal decision and they had limited options in this respect.

La Cour de justice apporte des éclaircissements sur l’intérêt à agir contre des décisions de la BCE dans le cadre du règlement MSU

Judgment
C-663/17, C-665/17 et C-669/17
05.11.2019
PartiesJurisdictionFormationJudge RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
Appeal Banque centrale européenne, la Commission européenne et
Trasta Komercbanka e.a

V

European Commission
Cour de JusticeGrande ChambreM. Vilaras J. KokottRecevabilité
KeywordsRecevabilité – Représentation d’une partie devant la Cour – Mandat délivré à l’avocat – Retrait du mandat par le liquidateur de la société requérante – Poursuite de l’instance par l’organe de direction de la société requérante – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 47 – Droit à un recours effectif Règlement (UE) no 1024/2013 – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Décision de retrait de l’agrément d’un établissement de crédit – Recours en annulation devant le Tribunal de l’Union européenne – Recevabilité – Affectation directe des actionnaires de la société dont l’agrément a été retiré
Significant pointsTrasta Komercbanka est un établissement de crédit qui était agréé en Lettonie par la Commission des marchés financiers et des capitaux (« CMFC »).
Sur la proposition de la CMFC, la Banque centrale européenne a retiré cet agrément sur le fondement du règlement MSU.

Postérieurement au recours en annulation introduit devant le Tribunal de l’Union européenne contre ce retrait par Trasta Komercbanka et certains de ses actionnaires, le liquidateur de l’établissement de crédit nommé à la demande de la CMFC à révoquer tous les mandats qui avaient été émis à Trasta Komercbanka dont celui de l’avocat le représentant devant le Tribunal de l’Union européenne.

Par une ordonnance du 12 septembre 2017, le Tribunal de l’Union européenne a, d’une part, jugé qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours de l’établissement de crédit, compte tenu de la disparition du pouvoir de représentation de l’avocat et, d’autre part, a jugé recevable le recours des actionnaires de l’établissement de crédit.

Par un arrêt du 5 novembre 2019, rendu en grande chambre, la Cour de justice de l’Union européenne annuler cette ordonnance sur les deux volets.

D’une part, elle a relevé que les liens entre la CMFC et le liquidateur mettait ce dernier dans une situation de conflit d’intérêts de nature à porter atteinte au droit de l’établissement de crédit à un recours juridictionnel effectif. À cet égard, elle s’est également prévalue de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, plus précisément de sa décision du 9 septembre 2004, Capital Bank AD c. Bulgarie. Par conséquent, le recours en annulation de l’établissement de crédit était recevable.

D’autre part, la CJUE a statué que les actionnaires de l’établissement de crédit n’étaient pas directement concernés par le retrait de l’agrément sur le plan juridique. En particulier, la liquidation de l’établissement de crédit ne constituait pas la mise en œuvre « purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union » de la décision de retrait de la Banque centrale européenne.

Par voie de conséquence, le recours en annulation des actionnaires de l’établissement de crédit n’était pas recevable et l’exception d’irrecevabilité de la BCE était fondée.
NoteworthyL’arrêt de la Cour de justice est à approuver. Il redresse une ordonnance du Tribunal de l’Union européenne pour le moins baroque.

D’une part, on soulignera l’interprétation volontariste du droit à un recours juridictionnel effectif, fondée sur une approche in concreto comme l’exige l’effectivité de ce droit fondamental de même que la convergence d’approche avec la Cour européenne des droits de l’homme sur cette question.

D’autre part, dans l’appréciation des conditions de recevabilité d’un recours en annulation, la Cour de justice demeure attachée à une interprétation stricte voire littérale de l’intérêt direct. S’il est vrai que la liquidation de l’établissement de crédit ne découlait pas directement de la décision de retrait de l’agrément de la Banque centrale européenne, force est toutefois de constater que les autorités lettonnes devaient tirer les conséquences de ce retrait. À cet égard, elles disposaient de peu d’options pour donner plein effet à la décision de retrait de la BCE.

Rules relating to Services of General Economic Interest in the postal sector : high evidential threshold for contesting actions of Member States and lack of objections raised by European Commission

Judgment
Joined cases T-282/16 and T-283/16
19.03.2019
PartiesCourtChamberJudge-RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
AppealInpost Paczkomaty and Inpost v European CommissionGeneral Court3rd Chamber (Extended Composition) E. Perillo/State aid – SGEI – Compensation – Universal postal service
KeywordsState aid – Postal sector – Compensation for the net cost resulting from universal service obligations – Decision declaring the aid compatible with the internal market – Action for annulment – Interest in bringing proceedings – Obligation to state reasons – Equal treatment – Proportionality – Right to property – Freedom of enterprise
SummaryThe source of this dispute is a Commission decision not to raise objections to the measure notified by Polish authorities concerning the aid granted to Poczta Polska ("PP") in the form of compensation for the net cost of fulfilling its universal postal service obligations for the period between 1 January 2013 and 31 December 2015 (Case SA.38869). The aid scheme concerned, on the one hand, a mechanism for sharing the net cost of universal service obligations and, on the other hand, a compensation fund which was partly financed by contributions from certain postal operators, a system open to Member States under the Postal Directive 97/67/EC, amended in particular by Directive 2008/6/EC (the "Postal Directive"). The Commission considered that the operating principles of the compensation fund were compatible with Article 106(2) TFEU. Two competing companies on the postal services market, which were subject to this contribution to the compensation fund, challenged the decision.

In the case at hand, the applicants' request was only considered admissible for the year in which the device was activated.

On the merits, the applicants raised seven pleas in law alleging, in substance, an infringement of Article 106(2) TFEU, in particular the Commission communication on Services of General Economic Interest (the “SGEI Framework”) and Articles 7 and 8 Postal Directive, as well as an infringement of Articles 16 and 17 Charter of Fundamental Rights and the obligation to state reasons.

By their first plea, the applicants contested the method of allocating the universal postal services to PP. The General Court (the “GC”) pointed out in this regard that neither Article 7(2) of the Postal Directive nor the SGEI Framework obliges the Member State concerned to use a public procurement procedure. This is only one option among others (para. 35). The essential condition remains that the principles of transparency, equal treatment and non-discrimination are duly respected (para. 35). In this respect, a direct and exclusive designation by legislative means is, of itself, compatible with these principles (para. 39). This is an important point for Member States contemplating an appropriate method for choosing their future universal service obligation providers. However, the GC was careful to point out in advance that the designation of PP as a universal postal service provider for a given period had already been considered during the public consultation in September 2010, which took place precisely in the context of the relevant national legislative process (para. 38). Moreover, the GC highlighted that the fact that PP's capital is wholly owned by the State has no impact on the outcome (para. 40).

The second plea concerned the transparency required by the SGEI Framework. According to the applicants, the public consultation requirements in the allocation of the universal postal service were not respected. The GC stated that the organisation of a public consultation is not compulsory if other appropriate means exist for users and service providers to make their comments known, as mentioned in point 14 of the SGEI Framework (para. 45-46). In this case, a public consultation was held (para. 47).

The central element in the Court's reasoning on this plea concerned the terms of the fund for compensating the net cost of the universal postal service obligations entrusted to PP (para. 56 et seq.). The legal problem at stake was mainly based on the contribution of the taxable companies. First, regarding the principle of non-discrimination, the GC note that the Commission could consider that Polish authorities had correctly defined taxable persons in an equivalent situation, as well as interchangeable services, and considered that express courier services did not fulfil these conditions (para. 90-97). Secondly, the applicants contested the maximum amount of the contribution and the income threshold set for being subject to it. As a preliminary remark, the Court referred to the limit of its review of proportionality in the context of SGEIs (para. 115), which is limited to verifying the necessity of the measure for the performance of the task or, conversely, its manifestly inappropriate nature. Thus, in its analysis of the proportionality of the percentage determining the maximum amount of the contribution, the GC allows some leeway. It referred in this instance to a number of economic findings made by the Commission and considered that the arguments put forward by the applicants were not sufficient to call into question the plausibility of those findings.

Thirdly, the GC discussed at length the definition of unfair financial burden (para. 147 et seq.) and the case law of the Court of Justice of the European Union (the “CJEU”) on the matter. According to the latter, "the assessment of the unfair nature of the burden associated with the provision of universal service requires a specific examination both of the net cost which provision of that service represents for each operator concerned and of all the characteristics particular to each operator, such as the quality of its equipment, its economic and financial situation and its market share" (CJEU, 6 October 2010, Commission v Belgium, C-222/08, EU:C:2010:583, para. 59 and Base and others, C-389/08, EU:C:2010:584, para. 51).

The GC concluded that, under the Postal Directive, it is for the Member States to determine what constitutes an unfair burden in the context of universal service obligations (para. 153) but that any net cost does not automatically fulfil that criterion (para. 155). In the present case, PP will only receive compensation for ex-post accounting losses resulting from the provision of universal service. This method is stricter than the SGEI Framework, which allows full compensation for the total net cost of these obligations (para. 156). Efficiency adjustments are also provided for and PP is required to submit a corrective action plan each year to eliminate or, at least, limit losses resulting from its universal service provision in order to avoid encouraging any mismanagement of the service.

The GC deals much more rapidly with the fourth, fifth and sixth pleas because of the lack of precision in the applicants' arguments.

Finally, the GC did not deal with the obligation to state reasons. It justified this approach by the fact that the applicants confused, in substance, the validity of the factual and legal elements underlying the contested decision with the insufficient statement of reasons for that act. It therefore found that the applicants’ complaints must be considered ineffective (para. 184).

At the end of its analysis, the GC dismissed the actions and confirmed the Commission's decision not to raise objections, considering that the system, although constituting State aid, is compatible with the internal market under Article 106(2) TFEU.
CommentaryFirst, this judgment is of interest in that it deals with the combined application of the horizontal SGEI Framework, which concerns the SGEIs that are potentially most restrictive of competition, particularly in view of the amount of compensation paid to their operator (more than €15 million per year), and the postal sector rules. Admittedly, its interpretation is difficult, considering the specificities of the case and what seems to constitute certain limits of the appeal lodged. However, it provides guidance on the conditions to be met by the award procedure (public consultation or other appropriate means of taking into account the interests of users and service providers, transparency, equal treatment and non-discrimination). This judgment also provides insights into the extent to which competitors of the SGEI operator can be called upon to finance the fulfilment of its public service obligations, as well as into the significant room for manoeuvre that States retain on these points.

In this respect, the judgment also reveals that competitors must, in addition to solid legal arguments, develop a well-founded and convincing economic analysis in order to have a chance of their arguments being accepted by the Commission or by the EU courts. Admittedly, the concept of unfair financial burden for a universal service operator and the criteria for determining which competitors are subject to the financing of the compensation fund require an approach that closely combines law, economics and finance. In the case at hand, it seems that the applicants were not in a position to produce arguments capable of undermining the presumption of legality enjoyed by the Commission's decision not to raise objections to the aid scheme in question.

Règles sectorielles relatives aux SIEG postaux : une solide analyse économico-juridique est nécessaire pour contester les choix de l’Etat et une décision de non objection de la Commission européenne

Jugement
Affaires jointes T-282/16 et T-283/16
19.03.2019
PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
AppelInpost Paczkomaty et Inpost contre Commission européenneTribunal de l’Union européenne3ème Chambre élargie E. Perillo/Aides d’Etat – SIEG – Compensation Service postal universel
Mots-clésAides d’État – Secteur postal – Compensation du coût net résultant des obligations de service universel – Décision déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur – Recours en annulation – Intérêt à agir – Obligation de motivation – Égalité de traitement – Proportionnalité – Droit de propriété – Liberté d’entreprise
RésuméÀ l’origine de ce litige se trouve une décision de la Commission de ne pas soulever d’objections à l’égard de la mesure notifiée par les autorités polonaises relative à l’aide octroyée à Poczta Polska (« PP ») sous la forme d’une compensation du coût net résultant de l’accomplissement de ses obligations de service postal universel pour la période comprise entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2015 (Affaire SA.38869). Le régime d’aide concernait, d’une part, un mécanisme de répartition du coût net des obligations de service universel, et, d’autre part, un fonds de compensation qui était financé pour partie par les contributions de certains opérateurs postaux, une formule ouverte aux États membres par la directive postale 97/67/CE, modifiée notamment par la directive 2008/6/CE (la « directive postale »). La Commission avait considéré que les principes de fonctionnement du fonds de compensation étaient compatibles avec l’article 106§2 TFUE. Deux sociétés concurrentes sur marché des services postaux, qui étaient soumises à cette contribution au fonds de compensation, ont attaqué cette décision.

En l’espèce, la demande des requérantes n’a été jugée recevable que pour l’année où le dispositif a été actionné (pt 27).

Sur le fond, les requérantes soulèvent sept moyens tirés en substance de la violation de l’article 106§2 TFUE, notamment en ce que l’encadrement SIEG et les articles 7 et 8 de la directive postale n’ont pas été respectés, ainsi que d’une violation des articles 16 et 17 de la Charte des droits fondamentaux et de l’obligation de motivation.

Aux termes de leur premier moyen, les requérantes contestent la méthode d’attribution à PP des services postaux universels. Le Tribunal rappelle que ni l’article 7§2 de la directive postale, ni l’encadrement SIEG n’obligent l’Etat membre à recourir à une procédure de passation de marché public. Il ne s’agit que d’une option parmi d’autres (pt 35). La condition essentielle demeure que « les principes de transparence, d’égalité de traitement et de non-discrimination soient dûment respectés » (pt 35). À cet égard, la désignation directe et exclusive par la voie législative est jugée ne pas violer par elle-même ces principes (pt 39). Cette mention est importante à relever pour les Etats membres qui s’interrogent sur la méthode appropriée pour choisir leurs futurs prestataires d’obligations de service universel. Toutefois, le Tribunal avait pris le soin de souligner au préalable que la désignation de PP en tant que prestataire des services postaux universels pendant une période déterminée avait déjà été envisagée lors de la consultation publique de septembre 2010, intervenue précisément dans le cadre du processus législatif national pertinent (point 38). Par ailleurs, le fait que le capital de PP soit intégralement détenu par l’Etat n’a pas d’incidence sur la solution (pt 40).

Le deuxième moyen porte sur la transparence exigée par l’encadrement SIEG. Selon les requérants, les exigences de consultation publique dans l’attribution du service postal universel n’ont pas été respectées. Le Tribunal leur oppose que l’organisation d’une consultation publique n’est pas obligatoire si d’autres moyens appropriés existent pour que les utilisateurs et prestataires de services puissent faire valoir utilement leurs observations, ainsi que cela ressort du point 14 de l’encadrement SIEG (pts 45-46). En tout état de cause, une consultation publique a eu lieu en l’espèce (point 47).

L’élément central du raisonnement du Tribunal porte sur les modalités du fonds de compensation du coût net des obligations de service postal universel confiées à PP (pts 56 et s.). Le problème juridique repose principalement sur la contribution des entreprises assujetties. Premièrement, sur le principe de non-discrimination, les juges de l’UE constatent que la Commission a pu considérer que les autorités polonaises avaient correctement défini les assujettis se trouvant dans une situation équivalente, ainsi que les services interchangeables, et estimé que les services de courrier express ne remplissent pas ces conditions (pts 90-97). Deuxièmement, les requérants contestaient le montant maximal de la contribution et le seuil de revenus fixé pour y être assujetti. A titre liminaire, le Tribunal évoque la limite de son contrôle de proportionnalité dans le contexte des SIEG (pt 115) qui se limite à vérifier la nécessité de la mesure pour l’accomplissement de la mission ou inversement son caractère manifestement inapproprié. Ainsi, dans son analyse de la proportionnalité du pourcentage déterminant le montant maximal de la contribution, le Tribunal conserve une certaine réserve. Il relève un certain nombre de constatations économiques effectuées par la Commission dont il considère que les éléments avancés par les requérants n’ont pas suffi à remettre en cause la plausibilité, après un examen circonstancié de ceux-ci. Troisièmement, le Tribunal revient longuement sur la définition à donner à la charge financière inéquitable (pts 147 et s.) et à la jurisprudence de la CJUE en la matière. Cette dernière exige de chaque Etat membre que « l’appréciation de ce caractère excessif de la charge liée à la fourniture du service universel suppose un examen particulier à la fois du coût net que représente cette fourniture pour chaque opérateur concerné et de l’ensemble des caractéristiques propres à cet opérateur, telles que le niveau de ses équipements, sa situation économique et financière ainsi que sa part de marché » (CJUE, 6 octobre 2010, Commission contre Belgique, C-222/08, EU:C:2010:583, pt 59 et Base e.a., C-389/08, EU:C:2010:584, pt 51).

Il en conclut qu’aux termes de la directive postale, il revient aux Etats membres de déterminer ce qui constitue une charge inéquitable dans le contexte des obligations de service universel (pt 153) mais que tout coût net ne remplit pas automatiquement ce critère (pt 155). En l’espèce, PP ne recevra une compensation que pour les pertes comptables ex post, résultant des prestations de service universel. Cette méthode est plus stricte que l’encadrement SIEG, qui permet une compensation totale pour l’ensemble du coût net de ces obligations (pt 156). Des ajustements d’efficacité sont également prévus et PP est tenue de présenter chaque année un plan d’actions correctives visant à éliminer ou, du moins, à limiter les pertes résultant de ses prestations de service universel afin d’éviter d’encourager toute mauvaise gestion de celui-ci.

Le Tribunal traite beaucoup plus rapidement les quatrième, cinquième et sixième moyens à cause de leur manque de précision dans l’argumentation des requérants.

Enfin, de manière originale, le Tribunal finit par la méconnaissance de l’obligation de motivation. Il justifie cette approche par le fait les « requérants confondent, en substance, le bien-fondé des éléments de fait et de droit se trouvant à la base de la décision attaquée avec le défaut ou l’insuffisance de motivation de cet acte, de sorte que de tels griefs doivent être considérés comme étant inopérants » (pt 184).

Au terme de son analyse, le Tribunal rejette les recours et confirme l’analyse de la Commission dans sa décision de ne pas soulever d’objection, considérant que le système bien qu’il constitue une aide d’Etat, est compatible sur la base de l’article 106§2 TFUE.
CommentaireL’arrêt présente en premier lieu l’intérêt de porter sur l’application combinée de l’encadrement SIEG de portée horizontale, qui concerne les SIEG potentiellement les plus attentatoires à la concurrence, compte tenu notamment du montant de la compensation versée à leur exploitant (plus de 15 millions d’euros par an) avec les règles sectorielles dans le domaine postal. Certes, son interprétation est délicate, compte tenu des spécificités de l’espèce et de ce qui semble constituer certaines limites du recours introduit. Toutefois, il fournit des enseignements sur les conditions auxquelles doit répondre la procédure d’attribution (consultation publique ou autres moyens appropriés de tenir compte des intérêts des utilisateurs et des prestataires de services, transparence, égalité de traitement et non discrimination) et sur la mesure dans laquelle des concurrents de l’exploitant du SIEG peuvent être mis à contribution pour financer l’accomplissement de ses obligations de service public, de même que sur les marges de manœuvre non négligeables que les Etats conservent sur ces points.

À cet égard, l’arrêt révèle en second lieu que les concurrents doivent, en plus d’une argumentation juridique solide, développer une analyse économique très étayée et convaincante pour avoir une chance de se voir donner raison par la Commission européenne ou par le Tribunal de l’Union européenne. Il est vrai que les concepts de charge financière inéquitable pour l’exploitant du service universel et les critères de détermination des concurrents assujettis au financement du fonds de compensation en fonction des activités poursuivies de même que du niveau des contributions nécessitent une approche combinant étroitement droit, économie et finance. Il semble que les requérants n’aient pas été en mesure de produire un tel argumentaire de nature à ébranler la présomption de légalité dont bénéficiait la décision de la Commission de ne pas soulever d’objection à l’égard du régime d’aides en cause.

Une remise en question par le Tribunal de l’Union européenne de la méthodologie de la Commission européenne et, implicitement, de son impartialité et du respect du principe de bonne administration, dans les affaires d’aides d’Etat de nature fiscale à l’occasion du dossier concernant le régime belge relatif aux bénéfices excédentaires

Jugement
Affaires T-131/16 et T-263/16
14.02.2019
PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
AppelRoyaume de Belgique et Magnetrol International contre Commission européenneTribunal de l’Union européenne7ème Chambre élargie V. Tomljenović/Aides d’Etat – Décision fiscale anticipée – Régime d’aides
Mots-clésAides d’État – Régime d’aide mise en exécution par la Belgique – Décision déclarant le régime d’aides incompatible avec le marché intérieur et illégal et ordonnant la récupération de l’aide versée – Décision fiscale anticipée (tax ruling) – Exonération des bénéfices excédentaires – Autonomie fiscale des États membres – Notion de régime d’aides – Mesures d’application supplémentaires
RésuméSi l’on excepte le premier moyen tiré de l’atteinte à la compétence exclusive des Etats membres en matière de fiscalité directe, qui s’opposerait à un contrôle de la Commission au titre des aides d’Etat, qui a été balayé car outrancier, l’objet immédiat de l’arrêt rendu par le Tribunal de l’Union européenne (le « TUE ») le 14 février 2019 dans les affaires T-131/16 et T-263/16, opposant respectivement la Belgique et Magnetrol International à la Commission européenne était technique puisqu’il portait sur la notion de régime d’aides par opposition à celle d’aide individuelle. Toutefois, l’arrêt rendu revêt de l’importance dans l’offensive lancée par la Commission européenne contre ce qu’elle considère comme des cadeaux fiscaux de certains Etats membres aux groupes multinationaux. Au travers d’une motivation précise et fouillée, il met, en effet, en évidence certains manquements méthodologiques des services de la Commission dans ses investigations au titre des règles relatives aux aides d’Etat dans le domaine fiscal.

La Commission avait-elle pu à bon droit identifier un régime d’aides concernant l’exonération des bénéfices excédentaires en droit belge ? Les enjeux pratiques étaient substantiels. L’existence d’un régime d’aides dispensait la Commission européenne d’examiner toutes les mesures individuelles octroyées à des entreprises sur la base du supposé régime. Elle pouvait prendre une seule décision sur le régime, interdisant son maintien. C’était donc toute une législation qui cessait de s’appliquer. L’atteinte à la politique fiscale de la Belgique était bien plus substantielle et rapide, au prix d’un investissement en travail nettement moindre de la Commission européenne. Pour la même raison, une telle qualification était de nature à permettre à la Commission européenne, dès l’ouverture de la procédure formelle d’investigation, d’ordonner la suspension de l’application de la législation concernée dans son ensemble. Si, en l’espèce, elle ne l’avait pas requis expressément, la Belgique, consciente des risques encourus, avait opté pour une telle suspension.

Pour retenir la présence d’un régime d’aides et non d’un faisceau d’aides individuelles disparates, la Commission européenne n’avait pas pu identifier un acte juridique instituant un tel régime d’aides. Comme la jurisprudence l’y autorise dans un tel cas, elle avait cherché à se fonder sur un ensemble de circonstances de nature à déceler l’existence en fait d’un tel régime. A cet effet, elle avait retenu pas moins de quatre éléments juridiques, de nature différente et s’échelonnant dans le temps : une disposition légale (l’article 185, paragraphe 2, sous b), un extrait de ses travaux préparatoires (l’exposé des motifs de la loi du 21 juin 2004), une circulaire administrative (du 4 juillet 2006) et, enfin, les réponses du ministre des Finances aux questions parlementaires sur l’application de ladite disposition légale. Selon elle, ceux-ci constituaient les actes sur la base desquels l’exonération des bénéfices excédentaires est accordée.

Le TUE a toutefois mis en lumière que plusieurs des éléments essentiels du prétendu régime d’aides, dégagés par la Commission européenne, ne découlaient pas des bases du régime retenues par la Commission mais provenaient de l’examen d’un échantillon des mesures individuelles. Autrement dit, elle avait bâti, à partir de certaines mesures individuelles, un prétendu régime général qu’elle avait cherché à rattacher à des fragments juridiques de portée générale du droit fiscal belge. Bref, elle avait construit un dossier à charge de l’Etat belge. Les éléments essentiels en question prêtés au régime postulé étaient la méthode de calcul en deux étapes des bénéfices excédentaires et certaines formes d’intensification de la présence en Belgique.

Dans un ordre d’idées proche, le TUE a également relevé que la catégorie des bénéficiaires identifiée par la Commission ne correspondait pas à celle figurant dans la disposition légale retenue par elle comme l’une des bases du régime. Ceci constituait une nouvelle distorsion du cadre juridique belge par la Commission et confirmait que le rattachement du régime qu’elle prétendait avoir identifié aux bases qu’elle avait retenues était forcé.

Le TUE a également relevé que l’un des éléments présentés comme essentiels par la Commission, la méthode de calcul en deux étapes des bénéfices excédentaires, n’avait pas été systématiquement adoptée.

Par ailleurs, le TUE a souligné que l’administration fiscale belge disposait d’une marge d’appréciation substantielle pour déterminer s’il y avait lieu à ajustement des bénéfices, ce qui contredisait la thèse d’un régime général donnant lieu à de simples mesures individuelles d’application.

D’une part, l’approche était au cas par cas. L’ajustement ne nécessitait pas l’attribution des bénéfices concernés à une autre société. Contrairement au prescrit de la disposition légale, le montant à exonérer et les bénéfices excédentaires ne faisaient pas l’objet d’une définition dans les actes de base. Seuls 50 % des dossiers soumis à l’administration donnaient lieu à une décision anticipée.

D’autre part, il n’y avait pas une ligne systématique de conduite de l’administration fiscale, que la Commission, dans une attitude de repli devant le TUE, avait cherché à présenter, à titre subsidiaire, comme la base du prétendu régime général. Non seulement le Tribunal a fort logiquement écarté cette prétention, en indiquant qu’il ne pouvait pas accepter une motivation postérieure à l’adoption de la décision de la Commission, mais il s’est employé à démonter les faiblesses méthodologiques de la Commission dans l’invocation de cette prétendue ligne systématique. C’est ainsi que celle-ci avait cherché à asseoir l’existence d’une telle constance sur un échantillon couvrant un tiers des décisions individuelles de l’administration fiscale belge sans préciser le choix de cet échantillon ni les raisons pour lesquelles il avait été considéré comme représentatif de l’ensemble des décisions individuelles. Pour un autre point, elle s’était contentée de se référer à un onzième des décisions sans aucune précision sur le caractère suffisamment représentatif de l’échantillon.
A retenirLe Tribunal a mis en lumière de substantielles erreurs de la Commission européenne dans l’analyse des éléments de droit fiscal belge concernés comme constituant un régime général d’aides. Celles-ci confinent à l’arbitraire. Leur multiplication donne l’impression que, pour certains services de la Commission, la fin (lutte contre l’optimalisation fiscale et la concurrence fiscale dommageable, recherche d’une imposition plus substantielle des multinationales, harmonisation fiscale au sein de l’Union européenne) justifie les moyens (la dénaturation des faits, distorsion de la réalité). Au terme d’une démonstration magistrale, le Tribunal rappelle que l’instrumentalisation politique a des limites dans une Union de droit. Que la Commission développe des thèses juridiques nouvelles et ambitieuses est une chose, qu’elle prenne des distances avec la réalité et plie les faits à ses désirs en est une autre.

Ce manque de rigueur, cette dérive de la Commission amènent à s’interroger sur la fiabilité du traitement qu’elle a réservé à d’autres affaires d’aides d’Etat de nature fiscale, encore en cours. Les prochains arrêts du Tribunal en la matière sont attendus avec impatience.

Par ailleurs, le souci du Tribunal et le contrôle par celui-ci d’une analyse rigoureuse du droit fiscal national en cause par la Commission européenne procède peut-être d’une volonté de trouver un point d’équilibre entre, d’une part, la compétence exclusive des Etats membres en matière de fiscalité directe et, d’autre part, le fait que le droit des aides d’Etat a néanmoins vocation à s’appliquer à cette matière. Le respect par la Commission de la compétence des Etats membres à continuer à développer une politique fiscale vis-à-vis des entreprises requiert, à tout le moins, qu’elle traite le droit fiscal d’un Etat membre comme il l’est, sans a priori défavorable.

The methodology of the EU Commission and implicitly its impartiality and its good admnistration questioned by the General Court in the tax state aid investigations in the Belgian excess profit regime case

Judgment
Cases T-131/16 and T-263/16
14.02.2019
PartiesCourtChamberJudge-RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
AppealKingdom of Belgium and Magnetrol International v European CommissionGeneral Court7th Chamber (Extended Composition) V. Tomljenović/State aid – Aid scheme – Tax ruling
KeywordsState aid – Aid scheme implemented by Belgium – Decision declaring the aid scheme incompatible with the internal market and unlawful and ordering recovery of the aid granted – Tax ruling – Excess profit exemption – Fiscal autonomy of the Member States – Concept of an aid scheme – Further implementing measures
Significant pointsApart from the first plea alleging infringement of the exclusive competence of Member States in the field of direct taxation, which would preclude the Commission’s control of State aid, and which was dismissed by the General Court (“GC”), the object of the judgment delivered was technical. It concerned the concept of an aid scheme as opposed to that of an individual aid measure. The judgment is important with regard to the Commission's offensive against what it considers to be tax gifts granted by certain Member States to multinational groups. By means of a precise and detailed statement of reasons, it highlights certain methodological shortcomings by the Commission in its investigations in this area.

Could the Commission have correctly identified an aid scheme concerning the exemption of excess profits under Belgian law? The practical stakes were substantial because the existence of an aid scheme exempted the European Commission from examining all individual measures granted to companies on the basis of the alleged scheme. The Commission could instead take a single decision on the regime as a whole, prohibiting its continuation. Such a classification enabled the Commission to order the suspension of the legislation concerned as a whole as soon as the formal investigation procedure was opened. While the Commission had not expressly requested it in the case at hand, Belgium opted for such a suspension considering the risks at stake.

In determining the existence of an aid scheme and not of a range of individual aid measures, the Commission had been unable to identify a legal act establishing such a scheme. On the basis of established case law allowing it to do so, the Commission had sought to rely on a set of circumstances likely to demonstrate the existence of the scheme. To this end, the Commission had identified four legal elements: a legal provision (Article 185(2)(b)); an extract from its preparatory work (the explanatory memorandum of the law of 21 June 2004); an administrative circular (of 4 July 2006); and, finally, the responses of the Minister of Finance to parliamentary questions on the application of the abovementioned legal provision. In the Commission’s view, these were the acts on the basis of which the excess profits exemption was granted.

However, the GC pointed out, first, that several essential elements of the alleged aid scheme did not actually stem from the bases of the scheme identified by the Commission but were derived from the examination of a sample of individual measures. In other words, the Commission had built, on the basis of certain individual measures, an alleged general scheme which it sought to link to elements of Belgian tax law. The essential elements of the alleged scheme in question that were not present in the bases of the scheme were the two-step method of calculating excess profits and certain forms of intensification of the companies’ presence in Belgium].

In a similar vein, the GC noted that the category of beneficiaries identified by the Commission did not correspond to that contained in the legal provision considered by the Commission as one of the bases of the alleged scheme. This constituted a further distortion of the Belgian legal framework by the Commission and confirmed that the connection established between the alleged aid scheme and the elements identified as the bases of that scheme was erroneous.

The GC also considered that one of the elements presented as essential by the Commission, the two-step method of calculating surplus profits, had not been systematically adopted in the decision.

In addition, the GC pointed out that the Belgian tax administration enjoyed a substantial margin of discretion in determining whether or not a profit adjustment was necessary, which contradicted the hypothesis of a general scheme giving rise to simple individual implementing measures.

On the one hand, the approach by the Belgian taw authorities was done on a case-by-case basis. The profit adjustment did not require the allocation of the profits concerned to another company. Contrary to the requirement of the legal provision, the amount to be exempted and the excess profits were not defined in the basic acts. Only 50% of the files submitted to the administration gave rise to an advance ruling.

On the other hand, the tax administration’s systematic approach presented in the alternative by the Commission as the basis of the alleged general scheme was inexistent. Not only did the GC logically dismiss this claim, indicating that it could not accept a justification provided only subsequent to the adoption of the Commission's decision, but it also sought to demonstrate the Commission's methodological weaknesses in invoking this alleged systematic approach. In particular, the Commission had sought to establish the existence of such a consistent treatment on a sample covering one third of the Belgian tax administration's individual decisions without justifying the choice of this sample or specifying the reasons why it had been considered representative of all individual decisions. On another point, it had simply referred to one eleventh of the decisions without any clarification on the sufficiently representative nature of the sample.
NoteworthyThe GC found substantial errors on the part of the Commission in its analysis of the elements of Belgian tax law considered as constituting a general aid scheme. The assessment was regarded as arbitrary by the GC. Their multiplication gives the impression that, for the Commission, the ends (i.e. the fight against tax optimisation and harmful tax competition, increased taxation of multinationals, tax harmonisation within the European Union) justified the means (i.e. distortion of facts, distortion of reality). At the end of a masterful demonstration, the GC recalls that political instrumentalisation has limits in a Union governed by the rule of law. It is one thing for the Commission to develop new and ambitious legal arguments, but it is another to distance itself from reality and manipulate the facts in order to serve specific purposes.

The Commission's drift and lack of rigour in the decision raise questions as to the reliability of the way in which it has handled other tax-related state aid cases, which are still ongoing. The GC's forthcoming judgments in this area are eagerly awaited, therefore.

Moreover, the GC's concern and its scrutiny of the Commission’s analysis of the national tax law at stake may stem from a desire to strike a balance between, on the one hand, the exclusive competence of the Member States in the field of direct taxation and, on the other hand, the fact that State aid law is nevertheless intended to apply in this area. The Commission's respect for the competence of the Member States to continue to develop tax policies towards companies requires, at the very least, that it treats the tax law of a Member State as it is, without pre-conceived bias.

Vers une européanisation du contentieux prudentiel bancaire dans la Zone Euro

Jugement
C-219/17
19.12.2018
PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
Renvoi préjudicielSilvio Berlusconi, Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)
contre
Banca d’Italia, Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni
Cour de JusticeGrande ChambreJ.-C. BonichotM. Campos Sánchez-BordonaSurveillance prudentielle des établissements de crédit – Contrôle juridictionnel des actes préparatoires aux décisions de la BCE adoptés par les autorités nationales
Mots-clésRenvoi préjudiciel – Rapprochement des législations – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit – Procédure régie par la directive 2013/36/UE ainsi que par les règlements (UE) nos 1024/2013 et 468/2014 – Procédure administrative composite – Pouvoir décisionnel exclusif de la Banque centrale européenne (BCE) – Recours introduit contre des actes préparatoires adoptés par l’autorité nationale compétente – Allégation de violation de l’autorité de la chose jugée s’attachant à une décision nationale
RésuméLe 19 décembre 2018, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), réunie en grande chambre, a, dans l’affaire C-219/17, retenu la compétence exclusive des juridictions européennes pour contrôler la légalité des actes d’ouverture, préparatoires ou des propositions non contraignantes adoptés par les autorités compétentes nationales (ACN) en vue de permettre à la Banque centrale européenne (BCE) de statuer sur les projets d’acquisition de participations qualifiées dans un établissement de crédit dans le cadre du Mécanisme de Surveillance Unique (MSU).

Pour rappel, par dérogation au principe selon lequel la BCE n’exerce la supervision que des banques importantes, elle a trois compétences exclusives de décisions à l’égard de toutes les banques des Etats membres faisant partie du MSU, à savoir, pour l’instant, les Etats membres de la zone Euro, qu’elle exerce après un travail préparatoire de l’ACN concernée : l’agrément, son retrait, le nihil obstat ou l’opposition à l’acquisition ou au renforcement d’une participation qualifiée dans le capital d’un établissement de crédit.

A la suite d’une restructuration, la holding contrôlée par Silvio Berlusconi s’est retrouvée titulaire d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit. Compte tenu de la condamnation de Silvio Berlusconi pour fraude fiscale, la Banque nationale d’Italie a émis des objections tenant au manque d’honorabilité de celui-ci. La holding a notamment agi en annulation de cette prise de position devant le Conseil d’Etat italien qui a interrogé la CJUE sur les compétences respectives des juridictions nationales et européennes pour connaître d’un tel recours.

La CJUE a fondé la compétence exclusive des juridictions européennes dans un tel contentieux notamment sur le pouvoir décisionnel exclusif de la BCE et la compétence exclusive des juridictions européennes pour contrôler la légalité des actes des institutions de l’Union. Elle a souligné à cet égard que ceux-ci englobent les actes dans l’élaboration desquelles interviennent des autorités nationales pour autant que la décision finale soit adoptée seulement par une institution de l’Union et que celle-ci ne soit pas liée par les actes préparatoires ou les propositions émanant des autorités nationales ou ne dispose pas que d’une marge d’appréciation limitée.

La protection juridictionnelle effective des intéressés commande que la juridiction européenne examine aussi les éventuels vices entachant les actes préparatoires ou les propositions émanant des autorités nationales qui seraient de nature à affecter la validité de la décision finale de l’institution européenne.

Selon la CJUE, l’efficacité du processus décisionnel choisi par le législateur, qui constitue un mécanisme particulier de collaboration entre autorités nationales et une institution européenne, suppose donc nécessairement un contrôle juridictionnel unique, lequel ne peut, en outre, être exercé (par les seules juridictions européennes) qu’une fois prise la décision finale de l’institution de l’Union. En effet, seule cette dernière est susceptible de produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique, les actes adoptés par l’ACN étant simplement préparatoires. En outre, la coexistence de voies de recours nationales à l’encontre des actes préalables des autorités des Etats membres dans ce type de procédure serait susceptible de mener à des divergences d’appréciation dans une même procédure et, partant, de compromettre la compétence exclusive des juridictions européennes pour statuer sur la légalité de cette décision finale.

En revanche, lorsque les actes des autorités nationales lient l’institution européenne ou ne lui laissent qu’une marge d’appréciation limitée, leur contrôle incombe aux juridictions nationales. La protection juridictionnelle effective des justiciables commande à cet égard que des recours nationaux soient recevables, quand bien même les règles de procédure nationales ne le prévoiraient pas.
CommentaireL’arrêt dans l’affaire C-219/17 comble une lacune du MSU : l’incidence des compétences de la BCE sur le contrôle juridictionnel des actes des ACNs préalables à ses propres décisions. Le MSU est largement fondé sur une répartition des tâches entre les ACNs et la BCE, les premières étant en charge du travail préparatoire lorsque la seconde doit intervenir. De la sorte, la BCE, qui est une jeune autorité prudentielle, peut bénéficier de l’expertise accumulée par les ACNs, sans parler de leur compétence spécifique quant à la connaissance et la compréhension du droit national transposant les directives bancaires.

Les conséquences de cet arrêt - dont la solution est à approuver sur le plan des principes – sont substantielles. Une série d’interventions préliminaires des ACNs dans la supervision des banques importantes ou relatives à la procédure d’agrément, de retrait d’agrément ou d’opposition à des prises de participation qualifiées dans toutes les banques de la zone euro relèveront désormais de la compétence exclusive du Tribunal de l’Union européenne et, sur pourvoi de la CJUE. Elles ne seront dès lors plus susceptibles de recours en annulation ou en réformation devant les juridictions administratives nationales. Toutefois, une approche au cas par cas sera nécessaire afin de déterminer la portée de ces actes préliminaires. Par exemple, en ce qui concerne la procédure d’agrément, l’avocat général a bien souligné que la situation était différente, l’ACN pouvant décider de ne pas transmettre une demande d’agrément quand elle l’estime contraire au droit national. Une telle prise de position est définitive.

Il faudra donc procéder à une analyse au cas par cas de la portée des actes préalables à décision de la BCE des ACNs, ce qui, à première vue, n’est pas, au moins dans un premier temps, un gage de sécurité juridique pour les justiciables. Il n’est pas exclu que la CJUE soit saisie de nouvelles questions préjudicielles sur les compétences respectives des juridictions européennes et nationales dans le cadre du MSU et doive continuer à parachever l’œuvre du législateur, qui a dû être élaborée en peu de temps dans des conditions de crise aiguë.

Est-ce la délicatesse politique de la question – l’exclusion de la compétence des juridictions nationales vis-à-vis des actes purement préparatoires des ACNs dans le silence du règlement MSU - la CJUE semble embarrassée. Sa motivation est tourmentée, hésitant entre plusieurs majeures. Elle aurait pu se contenter d’étendre à ce cas de coopération particulière entre les ACNs et la BCE sa jurisprudence traditionnelle sur les actes de droit européen élaborés en plusieurs phases. Elle s’est sentie obligée de solliciter en outre l’effet utile du MSU de même que la protection juridictionnelle effective voire de manière gratuite le principe de coopération loyale entre Etats et institutions. Les conclusions de l’avocat général étaient plus linéaires et limpides. Il est vrai que, à la différence du juge rapporteur, celui-là n’a pas à composer avec les sensibilités de 12 autres juges voire au désir irrépressible de certains de « tenter d’enrichir le projet d’arrêt », pour reprendre l’expression d’un ancien éminent membre de la Cour.

Il n’en reste pas moins que l’arrêt présente quelques faiblesses coupables. Le principe de la compétence exclusive des juridictions européennes n’est envisagé que dans la seule hypothèse d’un acte final adopté par une institution de l’Union européenne. C’est oublier les organismes européens dont les actes sont soumis au même régime de contrôle juridictionnel. La question est loin d’être théorique, par exemple, en ce qui concerne les Autorités européennes de surveillance, pour rester dans le secteur financier. Est également à déplorer l’affirmation selon laquelle « L’article 22 de la directive CRD IV, qui prévoit, au nom du bon fonctionnement de l’Union bancaire, une autorisation préalable à toute acquisition ou augmentation de participations qualifiées dans les établissements de crédit ». La proposition contient une erreur de fond et est empreinte d’un anachronisme. D’abord, le mécanisme n’est pas une autorisation mais une opposition préalable. Ensuite et surtout, cette disposition figurait déjà dans la deuxième directive bancaire en 1989, près d’un quart de siècle avant la naissance de l’Union bancaire. L’invocation de celle-ci comme justification de ce contrôle est un anachronisme et une notation ornementative dont la plus-value peut être mise en doute. La sollicitation gratuite du principe de coopération loyale a déjà été mentionnée.

EU court jurisdiction over prudential oversight of the banking sector in the Eurozone

Judgment
C-219/17
19.12.2018
PartiesCourtChamberJudge RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
Preliminary rulingSilvio Berlusconi, Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)
v
Banca d’Italia, Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni
Court of JusticeGrand ChamberJ.-C. BonichotM. Campos Sánchez-BordonaSupervision of credit institutions – Judicial review of preparatory acts adopted by national authorities for ECB decisions
KeywordsReference for a preliminary ruling – Approximation of laws – Prudential supervision of credit institutions – Acquisition of a qualifying holding in a credit institution – Procedure governed by Directive 2013/36/EU and by Regulations (EU) No 1024/2013 and No 468/2014 – Composite administrative procedure – Exclusive decision-making power of the European Central bank (ECB) – Action brought against preparatory acts adopted by the national competent authority – Claim that the force of res judicata attaching to a national decision has been disregarded
Significant pointsOn 19 December 2018, the Court of Justice of the European Union (CJUE), in a Grand Chamber judgment, held in case C-219/17 that the EU courts had exclusive jurisdiction to review the legality of decisions to initiate procedures, preparatory acts and non-binding proposals adopted by national competent authorities (NCAs) in order to enable the European Central Bank (ECB) to rule on proposed acquisitions of qualifying holdings in a credit institution under the Single Supervisory Mechanism (SSM).

As a reminder, by way of derogation from the principle that it only supervises major banks, the ECB has three exclusive decision-making powers with regard to all banks in Member States that are part of the SSM (at the moment the Member States of the Eurozone). The ECB exercises this competence after preparatory work by the relevant NCA: authorisation, withdrawal, nihil obstat or opposition to the acquisition or reinforcement of a qualifying holding in the capital of a credit institution.

Following a restructuring, the holding company controlled by Silvio Berlusconi became the owner of a qualifying holding in a credit institution. In view of Silvio Berlusconi's previous conviction for tax fraud, the National Bank of Italy raised objections as regards his honourability. The holding company then sought the annulment of the National Bank’s decision before the Italian Council of State, which questioned the CJEU on the respective areas of competence of national and EU courts to hear such an appeal.

The CJEU notably based the exclusive jurisdiction of the EU courts to hear such a dispute on the exclusive decision-making power of the ECB and the exclusive jurisdiction of the EU courts to review the legality of acts of EU institutions. In this respect, it stressed that these acts include acts where national authorities are involved provided that the final decision is adopted by an EU institution and that the latter is not bound by the preparatory acts or proposals of the national authorities and does not have only limited discretion.

The principle of effective judicial protection requires EU courts to also examine potential defects in the preparatory acts or proposals made by the national authorities which might affect the validity of the EU institution's final decision.

According to the CJEU, the effectiveness of the decision-making process chosen by the legislator, which involves close collaboration between national authorities (NCAs) and an EU institution, necessarily requires a single judicial review, which can only be exercised once the final decision of the EU institution has been adopted and by the EU courts. Indeed, only this type of decision may produce binding legal effects capable of affecting the applicant's interests, by changing his or her legal situation in a significant way. By contrast, the acts adopted by the NCA are merely preparatory. In addition, the coexistence of national remedies against preparatory acts of NCAs in this type of procedure would be likely to lead to divergent assessments in the same procedure and, consequently, to compromise the exclusive competence of the EU courts to rule on the legality of the final decision.

On the other hand, where the acts of the national authorities are binding on the EU institution or leave it only limited discretion, it falls upon national courts to review these acts. In this respect, the right to effective judicial protection requires that national remedies be admissible, even if national procedural rules do not provide for it.
CommentaryThis judgment fills a gap in the SSM: the impact of the ECB's powers on the judicial review of NCAs’ preparatory acts for ECB decisions. The SSM is largely based on an allocation of tasks between the NCAs and the ECB, the former being in charge of the preparatory work when the latter is set to act. In this way, the ECB, which is a young prudential authority, can benefit from the NCAs’ expertise, not to mention their specific competence in terms of knowledge and understanding of national law transposing banking directives.

The consequences of this judgment - the solution of which is to be approved in principle - are substantial. A series of preliminary interventions by NCAs in the supervision of major banks or relating to the procedure for granting, withdrawing or opposing qualified equity investments in all banks in the euro area will now fall within the exclusive competence of the General Court and, on appeal, of the CJEU. They will therefore no longer be subject to actions for annulment or reversal before national administrative courts. However, a case-by-case analysis will be required to determine the scope of these preliminary acts. For example, with regard to the accreditation procedure, the Advocate General made it clear that the situation was different as the NCAs could decide not to submit an application for accreditation when it considered it contrary to national law. Such a position is final.

It will therefore be necessary to carry out a case-by-case analysis of the scope of the preparatory acts adopted by the NCAs for ECB decisions, which, at first sight, is not a guarantee of legal certainty. It is not excluded that new preliminary questions be referred to the CJEU regarding the respective fields of competence of EU and national courts within the framework of the SSM and that the Court will have to continue to complete the work of the legislator, which had to be drawn up in a short period of time and under conditions of acute crisis.

While this may be due to the political sensitivity of the issue (i.e. the exclusion of the jurisdiction of national courts over purely preparatory acts of NCAs given the silence of the SSM Regulation), the CJEU seems embarrassed. Its reasoning appears a little convoluted, hesitating between several approaches. It could have simply extended its traditional case law on EU legal acts developed in several phases to this case of particular cooperation between NCAs and the ECB. But it felt obliged to resort to the useful effect of the SSM as well as the principle of effective judicial protection, or even the principle of loyal cooperation between States and institutions. The Advocate General's submissions were more linear and clear. It is true that, unlike the Reporting Judge, the Advocate General does not have to deal with the sensitivities of 12 other judges or even with the irrepressible desire of some to "try to enrich the draft judgment", to use the expression of a former eminent member of the Court.

In addition, the judgment presents some culpable weaknesses. The principle of exclusive jurisdiction of EU courts is only envisaged in the sole case of a final act adopted by an EU institution. This omits the acts of EU bodies which are subject to the same system of judicial control. The question is far from theoretical, for example, as regards the European Supervisory Authorities. Moreover, the claim that Article 22 CRD IV provides for the prior authorisation of any acquisition or increase in qualifying holdings in credit institutions in the name of the proper functioning of the Banking Union may also be criticised. The proposal contains a fundamental error and is marked by an anachronism. First, the mechanism is not an authorisation but a prior opposition. Secondly and above all, this provision was already included in the Second Banking Directive in 1989, almost a quarter of a century before the birth of the Banking Union. The use of the latter as justification for this judicial control is an anachronism and a superfluous statement whose added value can be questioned. The invocation of the principle of loyal cooperation has already been mentioned.

Le périmètre des services d’intérêt économique général doit être défini clairement et précisément

Jugement
Affaires jointes T-202/10 RENV II and T-203/10 RENV II
15.11.2018
PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
AppelStichting Woonlinie e.a. contre Commission européenneTribunal de l’Union européenneHuitième Chambre élargieG. De Baere /Aides d’Etat – SIEG
Mots-clésAides d’État – Logement social – Régime d’aides en faveur des sociétés de logement social – Aides existantes – Engagements de l’État membre – Décision déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur – Service d’intérêt économique général (SIEG) – Définition de la mission de service public
RésuméLe 15 novembre 2018, le Tribunal de l’Union européenne (le "Tribunal") a rejeté au fond un recours contre une décision de la Commission européenne relative à un régime d'aides au profit de sociétés de logement social néerlandaises.

Par une décision de 2009, partiellement modifiée en août 2010, la Commission avait accepté les propositions de mesures utiles présentées par les Pays-Bas concernant un régime de financement de logements sociaux considéré comme un régime d'aides existant. Le constat essentiel de la Commission était que la mission de service public pour laquelle une compensation avait été accordée aux sociétés de logement social n'était pas définie avec suffisamment de précision.

Stichting Woonlinie et d'autres sociétés de logement social à but non lucratif néerlandaises ont demandé l'annulation de la décision de la Commission devant le Tribunal. Ce dernier a déclaré leurs recours irrecevables (affaires T-202/10 et 203/10). Sur pourvoi, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé les recours recevables et renvoyé les affaires devant le Tribunal pour qu'il statue sur le fond (affaires C-132/12 P et C-133/12 P). Le Tribunal a rejeté les recours comme étant manifestement non fondés (affaires T-202/10 RENV et T-203/10 RENV). Toutefois, ses ordonnances ont été annulées par la CJUE par arrêts du 15 mars 2017 (C-414/15 P et C-415/15 P). Celle-ci a, à nouveau, renvoyé les affaires devant le Tribunal, donnant lieu à l'arrêt en cause.

Dans son arrêt du 15 novembre 2018, le Tribunal a rejeté les recours au motif principal que la définition du service d'intérêt économique général ("SIEG") de logement social en cause était insuffisamment précise (deuxième au sixième et huitième moyens). Il a également écarté les moyens relatifs aux notions de régime d’aides et d’aides existantes (premier et septième moyens).

Le Tribunal a rappelé qu’une compensation publique pour un SIEG échappe à la qualification d’aide d’Etat moyennant le respect des quatre conditions développées par la CJUE dans son célèbre arrêt Altmark. La première de ces conditions est que l'entreprise bénéficiaire soit chargée de l’exécution d’obligations de service public clairement définies. Celle-ci doit également être remplie dans les cas où la dérogation prévue à l'article 106, paragraphe 2, du TFUE a vocation à être appliquée, c'est-à-dire lorsque certaines des autres conditions de la jurisprudence Altmark ne sont pas remplies.

Le Tribunal a également rappelé que les Etats membres jouissent d'un large pouvoir d’appréciation dans la définition de ce qu'ils considèrent comme un SIEG. Par conséquent, cette définition ne peut être remise en question par la Commission qu’en cas d’erreur manifeste. A cet égard, les Etats membres doivent démontrer que le périmètre du SIEG est nécessaire et proportionné par rapport à un besoin réel et actuel de service public. L'absence de la preuve que ces critères sont satisfaits peut constituer une erreur manifeste d'appréciation.

En l'espèce, le Tribunal a considéré que la définition du SIEG en cause était entachée d’une erreur manifeste car elle prévoyait de donner la priorité aux personnes "qui avaient des difficultés à trouver un logement adéquat", sans définir précisément le groupe cible de personnes défavorisées (deuxième moyen).

Le Tribunal a estimé que, contrairement à ce qu’alléguaient les requérants, la Commission n'avait pas exigé une définition du SIEG fondée sur une limite de revenus et qu'elle était tout à fait en droit d'exiger une définition plus précise du groupe cible que celle retenue par le droit néerlandais (quatrième et sixième moyens).

Le Tribunal a également estimé que la Commission n'avait pas commis d'erreur dans son appréciation du périmètre du SIEG. Au contraire, cette dernière avait correctement constaté que l'absence d'une délimitation précise du SIEG comportait le risque que les compensations octroyées aux sociétés de logement bénéficient également à leurs activités accessoires (rentables), qui ne seraient donc pas exercées aux conditions du marché (troisième moyen).

Le Tribunal a par ailleurs jugé que, si la Commission ne peut faire dépendre la définition du SIEG de son mode de financement, une définition claire du SIEG est néanmoins nécessaire pour garantir le respect de la condition de proportionnalité de la compensation à la mission de service public et pour éviter que les activités exercées par les sociétés de logement en dehors du SIEG ne bénéficient d’aides d'État ( risque de subventions croisées) (cinquième moyen).

En outre, le Tribunal a estimé que, contrairement aux allégations des requérants, la Commission n'avait pas imposé une liste exhaustive de bâtiments pouvant être qualifiés de "sociaux". La liste avait en réalité été établie par les autorités néerlandaises afin de répondre à la crainte, exprimée par la Commission au cours de la procédure, que l'aide accordée pour le financement du SIEG ne bénéficie à des bâtiments dans lesquels sont exercées des activités commerciales (huitième moyen).

S’agissant du premier moyen selon lequel certaines mesures auraient été considérées à tort comme faisant partie d'un régime d'aides par la Commission, alors qu'il s'agissait d'aides individuelles non prévues par un texte législatif, le Tribunal a opposé que le fait que des aides individuelles soient accordées n'exclut pas l'existence d'un régime sur le fondement duquel ces aides sont octroyées. En outre, le règlement 659/1999 ne requiert pas qu’un régime d’aides soit fondé sur une disposition législative.

Les requérantes avançaient également que la Commission avait commis une erreur en n'examinant pas l'existence d'une surcompensation dans le système initial de financement du logement social. Cependant, le Tribunal a opposé qu’un tel examen n’est pas, en soi, indispensable pour évaluer correctement, à propos d’un régime d’aides existant, des mesures utiles pour l’avenir (septième moyen).

Par conséquent, le Tribunal a rejeté les recours interjetés par les requérants.
A retenirCet arrêt est le dernier épisode en date du dossier des organismes de logement social à but non lucratif néerlandais.

Il en ressort que si la Commission n'est pas compétente pour définir un SIEG, cette tâche revenant à l'Etat membre concerné, les SIEG doivent toutefois être clairement et précisément définis.

A cet égard, il appartient à l'Etat membre de démontrer que le périmètre du SIEG est nécessaire et proportionné par rapport à un besoin de service public qui doit être réel et actuel. Une définition précise garantit l’absence de surcompensation et permet d’assurer que les activités accessoires des entreprises responsables du SIEG ne bénéficient pas d'aides d'Etat. En outre, les autorités nationales doivent fournir des informations sur tous les coûts supplémentaires encourus par les entreprises chargées des missions de service public.

Il n'appartient pas à la Commission de donner des indications ou de proposer des éléments de définition concernant le mode de détermination des bénéficiaires du SIEG. Le Tribunal a également jugé qu'il n'était pas nécessaire d'indiquer une limite de revenus. En sens inverse, réduire la valeur maximale des logements pouvant être considérés comme des logements sociaux ne permet pas d’identifier les personnes auxquelles les SIEG sont ouverts.

Enfin, une activité accessoire rentable est autorisée aux opérateurs en charge des SIEG. Dans le cas présent, par exemple, en cas de surcapacité des logements sociaux, l'opérateur pourrait louer un logement à des personnes qui n'entrent pas dans la catégorie des personnes cibles. Toutefois, l'activité accessoire ne sera pas considérée comme un service public et ne pourra pas être incluse dans le périmètre du SIEG. En outre, elle doit faire l'objet d'une comptabilité séparée afin de refléter l'absence de subventions croisées. Enfin, elle doit être menée aux conditions du marché.

The GC underlines the importance of clearly and precisely defining the scope of Services of General Economic Interest

Judgment
Joined cases T-202/10 RENV II and T-203/10 RENV II
15.11.2018
PartiesCourtChamberJudge-RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
AppealStichting Woonlinie and Others
v
European Commission
General Court8th Chamber, Extended
Composition
G. de Baere/State aid - SGEI
KeywordsState aid — Social housing – Aid schemes in favour of social housing corporations – Existing aids – Member State commitments — Decision declaring the aid compatible with the internal market — Article 17 of Regulation (EC) No 659/1999 — Service of general economic interest — Article 106(2) TFEU — Definition of the public service mission
Significant pointsOn 15 November 2018, the General Court (the “GC”) dismissed an appeal against a Commission decision on a Dutch aid scheme in favour of social housing corporations.

By decision in 2009, partially modified in August 2010, the Commission had accepted proposals for appropriate measures submitted by the Netherlands concerning a social housing financing scheme considered as an existing aid scheme by the Commission. The Commission’s main finding was that the public service mission for which compensation was granted was not defined precisely enough.

Stichting Woonlinie and other Dutch non-profit social housing corporations sought the annulment of the Commission’s decision before the GC. The latter declared their actions inadmissible (cases T-202/10 and 203/10). On appeal, the Court of Justice of the European Union (the “CJEU”) found the actions admissible and referred the cases back to the GC for judgment on the merits (cases C-132/12 P and C-133/12 P). The GC dismissed the actions as manifestly unfounded (cases T-202/10 RENV and T-203/10 RENV). However, its judgments were annulled by the CJEU by judgments of 15 March 2017 (C-414/15 P and C-415/15 P). The Court again referred the case back to the GC, giving rise to the judgment at hand.

In the judgment on 15 November 2018, the GC dismissed the actions on the main ground that the definition of the service of general economic interest (“SGEI”) for social housing at stake, which was provided for in Dutch legislation, was insufficiently precise (2nd to 6th and 8th pleas). It also dismissed the pleas relating to the concepts of aid scheme and existing aid (1st and 7th pleas).

The GC recalled that public compensation for SGEIs does not constitute State aid if four conditions are fulfilled as per the Altmark judgment. The first of these conditions is that the recipient undertaking must have public service obligations which are clearly defined. This condition must also be fulfilled in cases where the derogation provided for in Article 106(2) TFEU is to be applied, i.e. when some of the other Altmark conditions are not met.

The GC also recalled that Member States enjoy broad discretion as to the definition of what they consider to be an SGEI. Therefore, this definition can only be called into question by the Commission in the event of a manifest error. In this regard, Member States must demonstrate that the scope of the SGEI is necessary and proportionate in relation to the public service need, which must be genuine. The absence of evidence that these criteria are met may constitute a manifest error of assessment.

In the case at hand, the GC considered that the definition of the SGEI was vitiated by a manifest error because it provided that housing for rental be prioritised for people “who had difficulty in finding suitable housing", without precisely defining the target group of disadvantaged people (2nd plea).


The GC found that the Commission did not require a definition of the SGEI based on an income ceiling as alleged by the applicants and was entitled to demand a more precise definition of the target group than that provided for by Dutch legislation (4th and 6th pleas).

The Court also found that the Commission had not erred in its assessment of the scope of the SGEI. On the contrary, it had correctly noted that the absence of a precise delimitation of the SGEI entailed the risk that the compensation granted to housing companies would also benefit their ancillary (profitable) activities, which would therefore not be exercised under market conditions (3rd plea).

The Court also held that, although the Commission cannot make the definition of the SGEI dependent on its method of financing, a clear definition of the SGEI is nevertheless necessary to ensure compliance with the condition of proportionality of the compensation to the public service mission and to avoid that the activities carried out by housing companies outside the SGEI do not benefit from State aid (risk of cross-subsidies) (5th plea).

In addition, the GC found that, contrary to the applicants’ allegations, the Commission had not imposed an exhaustive list of buildings that could be qualified as "social”. The list was established by the Dutch authorities in order to address the concern, expressed during the procedure, that the aid granted for the financing of the SGEI could benefit buildings in which commercial activities were carried out (8th plea).

As regards the first plea according to which certain measures were wrongly considered by the Commission to form part of an aid scheme even though they were individual aid measures not provided for in a legislative text, the GC objected that the fact that individual aid was granted did not exclude the existence of a scheme on the basis of which such aid was granted. Moreover, Regulation 659/1999 does not require that an aid scheme be based on a legislative provision.

The applicants also argued that the Commission erred in failing to examine the existence of overcompensation in the original system of financing social housing. However, the GC objected that such an examination is not, in itself, necessary to properly assess appropriate measures for the future in respect of an existing aid scheme (7th plea).

As a result, the GC dismissed the appeals brought by the applicants.
NoteworthyThis judgment is the latest episode in the case of Dutch non-profit social housing organisations.

It follows that, although the Commission is not competent to define a SGEI since this task falls to the Member State concerned, SGEIs must nevertheless be clearly and precisely defined.

In this regard, it is for the Member State to demonstrate that the scope of the SGEI is necessary and proportionate in relation to the public service need, which has to be genuine. A precise definition ensures that there is no overcompensation and that the ancillary activities carried out by the companies in charge of the SGEI do not benefit from State aid. Moreover, national authorities must provide information on any additional costs incurred by the companies in charge of the public service missions.

It is not for the Commission to give indications or propose elements of definition concerning the method of determining the beneficiaries of the SGEI. The GC also judged that there is no requirement to indicate an income ceiling. Conversely, reducing the maximum value of housing that can be considered as social housing does not make it possible to identify the persons to whom the SGEI is opened.

Finally, an ancillary profitable activity is permitted for operators in charge of SGEIs. In this case, for example, in the event of overcapacity in housing, the operator could rent housing to people who did not fall within the category of target persons. However, the ancillary activity will not be regarded as a public service and may not be included in the scope of the SGEI. In addition, it must be subject to separate accounting to reflect the absence of cross-subsidy. Finally, the activity must be carried out under market conditions.