All posts by pepartsch

Rules relating to Services of General Economic Interest in the postal sector : high evidential threshold for contesting actions of Member States and lack of objections raised by European Commission

Joined cases T-282/16 and T-283/16
PartiesCourtChamberJudge-RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
AppealInpost Paczkomaty and Inpost v European CommissionGeneral Court3rd Chamber (Extended Composition) E. Perillo/State aid – SGEI – Compensation – Universal postal service
KeywordsState aid – Postal sector – Compensation for the net cost resulting from universal service obligations – Decision declaring the aid compatible with the internal market – Action for annulment – Interest in bringing proceedings – Obligation to state reasons – Equal treatment – Proportionality – Right to property – Freedom of enterprise
SummaryThe source of this dispute is a Commission decision not to raise objections to the measure notified by Polish authorities concerning the aid granted to Poczta Polska ("PP") in the form of compensation for the net cost of fulfilling its universal postal service obligations for the period between 1 January 2013 and 31 December 2015 (Case SA.38869). The aid scheme concerned, on the one hand, a mechanism for sharing the net cost of universal service obligations and, on the other hand, a compensation fund which was partly financed by contributions from certain postal operators, a system open to Member States under the Postal Directive 97/67/EC, amended in particular by Directive 2008/6/EC (the "Postal Directive"). The Commission considered that the operating principles of the compensation fund were compatible with Article 106(2) TFEU. Two competing companies on the postal services market, which were subject to this contribution to the compensation fund, challenged the decision.

In the case at hand, the applicants' request was only considered admissible for the year in which the device was activated.

On the merits, the applicants raised seven pleas in law alleging, in substance, an infringement of Article 106(2) TFEU, in particular the Commission communication on Services of General Economic Interest (the “SGEI Framework”) and Articles 7 and 8 Postal Directive, as well as an infringement of Articles 16 and 17 Charter of Fundamental Rights and the obligation to state reasons.

By their first plea, the applicants contested the method of allocating the universal postal services to PP. The General Court (the “GC”) pointed out in this regard that neither Article 7(2) of the Postal Directive nor the SGEI Framework obliges the Member State concerned to use a public procurement procedure. This is only one option among others (para. 35). The essential condition remains that the principles of transparency, equal treatment and non-discrimination are duly respected (para. 35). In this respect, a direct and exclusive designation by legislative means is, of itself, compatible with these principles (para. 39). This is an important point for Member States contemplating an appropriate method for choosing their future universal service obligation providers. However, the GC was careful to point out in advance that the designation of PP as a universal postal service provider for a given period had already been considered during the public consultation in September 2010, which took place precisely in the context of the relevant national legislative process (para. 38). Moreover, the GC highlighted that the fact that PP's capital is wholly owned by the State has no impact on the outcome (para. 40).

The second plea concerned the transparency required by the SGEI Framework. According to the applicants, the public consultation requirements in the allocation of the universal postal service were not respected. The GC stated that the organisation of a public consultation is not compulsory if other appropriate means exist for users and service providers to make their comments known, as mentioned in point 14 of the SGEI Framework (para. 45-46). In this case, a public consultation was held (para. 47).

The central element in the Court's reasoning on this plea concerned the terms of the fund for compensating the net cost of the universal postal service obligations entrusted to PP (para. 56 et seq.). The legal problem at stake was mainly based on the contribution of the taxable companies. First, regarding the principle of non-discrimination, the GC note that the Commission could consider that Polish authorities had correctly defined taxable persons in an equivalent situation, as well as interchangeable services, and considered that express courier services did not fulfil these conditions (para. 90-97). Secondly, the applicants contested the maximum amount of the contribution and the income threshold set for being subject to it. As a preliminary remark, the Court referred to the limit of its review of proportionality in the context of SGEIs (para. 115), which is limited to verifying the necessity of the measure for the performance of the task or, conversely, its manifestly inappropriate nature. Thus, in its analysis of the proportionality of the percentage determining the maximum amount of the contribution, the GC allows some leeway. It referred in this instance to a number of economic findings made by the Commission and considered that the arguments put forward by the applicants were not sufficient to call into question the plausibility of those findings.

Thirdly, the GC discussed at length the definition of unfair financial burden (para. 147 et seq.) and the case law of the Court of Justice of the European Union (the “CJEU”) on the matter. According to the latter, "the assessment of the unfair nature of the burden associated with the provision of universal service requires a specific examination both of the net cost which provision of that service represents for each operator concerned and of all the characteristics particular to each operator, such as the quality of its equipment, its economic and financial situation and its market share" (CJEU, 6 October 2010, Commission v Belgium, C-222/08, EU:C:2010:583, para. 59 and Base and others, C-389/08, EU:C:2010:584, para. 51).

The GC concluded that, under the Postal Directive, it is for the Member States to determine what constitutes an unfair burden in the context of universal service obligations (para. 153) but that any net cost does not automatically fulfil that criterion (para. 155). In the present case, PP will only receive compensation for ex-post accounting losses resulting from the provision of universal service. This method is stricter than the SGEI Framework, which allows full compensation for the total net cost of these obligations (para. 156). Efficiency adjustments are also provided for and PP is required to submit a corrective action plan each year to eliminate or, at least, limit losses resulting from its universal service provision in order to avoid encouraging any mismanagement of the service.

The GC deals much more rapidly with the fourth, fifth and sixth pleas because of the lack of precision in the applicants' arguments.

Finally, the GC did not deal with the obligation to state reasons. It justified this approach by the fact that the applicants confused, in substance, the validity of the factual and legal elements underlying the contested decision with the insufficient statement of reasons for that act. It therefore found that the applicants’ complaints must be considered ineffective (para. 184).

At the end of its analysis, the GC dismissed the actions and confirmed the Commission's decision not to raise objections, considering that the system, although constituting State aid, is compatible with the internal market under Article 106(2) TFEU.
CommentaryFirst, this judgment is of interest in that it deals with the combined application of the horizontal SGEI Framework, which concerns the SGEIs that are potentially most restrictive of competition, particularly in view of the amount of compensation paid to their operator (more than €15 million per year), and the postal sector rules. Admittedly, its interpretation is difficult, considering the specificities of the case and what seems to constitute certain limits of the appeal lodged. However, it provides guidance on the conditions to be met by the award procedure (public consultation or other appropriate means of taking into account the interests of users and service providers, transparency, equal treatment and non-discrimination). This judgment also provides insights into the extent to which competitors of the SGEI operator can be called upon to finance the fulfilment of its public service obligations, as well as into the significant room for manoeuvre that States retain on these points.

In this respect, the judgment also reveals that competitors must, in addition to solid legal arguments, develop a well-founded and convincing economic analysis in order to have a chance of their arguments being accepted by the Commission or by the EU courts. Admittedly, the concept of unfair financial burden for a universal service operator and the criteria for determining which competitors are subject to the financing of the compensation fund require an approach that closely combines law, economics and finance. In the case at hand, it seems that the applicants were not in a position to produce arguments capable of undermining the presumption of legality enjoyed by the Commission's decision not to raise objections to the aid scheme in question.

Règles sectorielles relatives aux SIEG postaux : une solide analyse économico-juridique est nécessaire pour contester les choix de l’Etat et une décision de non objection de la Commission européenne

Affaires jointes T-282/16 et T-283/16
PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
AppelInpost Paczkomaty et Inpost contre Commission européenneTribunal de l’Union européenne3ème Chambre élargie E. Perillo/Aides d’Etat – SIEG – Compensation Service postal universel
Mots-clésAides d’État – Secteur postal – Compensation du coût net résultant des obligations de service universel – Décision déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur – Recours en annulation – Intérêt à agir – Obligation de motivation – Égalité de traitement – Proportionnalité – Droit de propriété – Liberté d’entreprise
RésuméÀ l’origine de ce litige se trouve une décision de la Commission de ne pas soulever d’objections à l’égard de la mesure notifiée par les autorités polonaises relative à l’aide octroyée à Poczta Polska (« PP ») sous la forme d’une compensation du coût net résultant de l’accomplissement de ses obligations de service postal universel pour la période comprise entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2015 (Affaire SA.38869). Le régime d’aide concernait, d’une part, un mécanisme de répartition du coût net des obligations de service universel, et, d’autre part, un fonds de compensation qui était financé pour partie par les contributions de certains opérateurs postaux, une formule ouverte aux États membres par la directive postale 97/67/CE, modifiée notamment par la directive 2008/6/CE (la « directive postale »). La Commission avait considéré que les principes de fonctionnement du fonds de compensation étaient compatibles avec l’article 106§2 TFUE. Deux sociétés concurrentes sur marché des services postaux, qui étaient soumises à cette contribution au fonds de compensation, ont attaqué cette décision.

En l’espèce, la demande des requérantes n’a été jugée recevable que pour l’année où le dispositif a été actionné (pt 27).

Sur le fond, les requérantes soulèvent sept moyens tirés en substance de la violation de l’article 106§2 TFUE, notamment en ce que l’encadrement SIEG et les articles 7 et 8 de la directive postale n’ont pas été respectés, ainsi que d’une violation des articles 16 et 17 de la Charte des droits fondamentaux et de l’obligation de motivation.

Aux termes de leur premier moyen, les requérantes contestent la méthode d’attribution à PP des services postaux universels. Le Tribunal rappelle que ni l’article 7§2 de la directive postale, ni l’encadrement SIEG n’obligent l’Etat membre à recourir à une procédure de passation de marché public. Il ne s’agit que d’une option parmi d’autres (pt 35). La condition essentielle demeure que « les principes de transparence, d’égalité de traitement et de non-discrimination soient dûment respectés » (pt 35). À cet égard, la désignation directe et exclusive par la voie législative est jugée ne pas violer par elle-même ces principes (pt 39). Cette mention est importante à relever pour les Etats membres qui s’interrogent sur la méthode appropriée pour choisir leurs futurs prestataires d’obligations de service universel. Toutefois, le Tribunal avait pris le soin de souligner au préalable que la désignation de PP en tant que prestataire des services postaux universels pendant une période déterminée avait déjà été envisagée lors de la consultation publique de septembre 2010, intervenue précisément dans le cadre du processus législatif national pertinent (point 38). Par ailleurs, le fait que le capital de PP soit intégralement détenu par l’Etat n’a pas d’incidence sur la solution (pt 40).

Le deuxième moyen porte sur la transparence exigée par l’encadrement SIEG. Selon les requérants, les exigences de consultation publique dans l’attribution du service postal universel n’ont pas été respectées. Le Tribunal leur oppose que l’organisation d’une consultation publique n’est pas obligatoire si d’autres moyens appropriés existent pour que les utilisateurs et prestataires de services puissent faire valoir utilement leurs observations, ainsi que cela ressort du point 14 de l’encadrement SIEG (pts 45-46). En tout état de cause, une consultation publique a eu lieu en l’espèce (point 47).

L’élément central du raisonnement du Tribunal porte sur les modalités du fonds de compensation du coût net des obligations de service postal universel confiées à PP (pts 56 et s.). Le problème juridique repose principalement sur la contribution des entreprises assujetties. Premièrement, sur le principe de non-discrimination, les juges de l’UE constatent que la Commission a pu considérer que les autorités polonaises avaient correctement défini les assujettis se trouvant dans une situation équivalente, ainsi que les services interchangeables, et estimé que les services de courrier express ne remplissent pas ces conditions (pts 90-97). Deuxièmement, les requérants contestaient le montant maximal de la contribution et le seuil de revenus fixé pour y être assujetti. A titre liminaire, le Tribunal évoque la limite de son contrôle de proportionnalité dans le contexte des SIEG (pt 115) qui se limite à vérifier la nécessité de la mesure pour l’accomplissement de la mission ou inversement son caractère manifestement inapproprié. Ainsi, dans son analyse de la proportionnalité du pourcentage déterminant le montant maximal de la contribution, le Tribunal conserve une certaine réserve. Il relève un certain nombre de constatations économiques effectuées par la Commission dont il considère que les éléments avancés par les requérants n’ont pas suffi à remettre en cause la plausibilité, après un examen circonstancié de ceux-ci. Troisièmement, le Tribunal revient longuement sur la définition à donner à la charge financière inéquitable (pts 147 et s.) et à la jurisprudence de la CJUE en la matière. Cette dernière exige de chaque Etat membre que « l’appréciation de ce caractère excessif de la charge liée à la fourniture du service universel suppose un examen particulier à la fois du coût net que représente cette fourniture pour chaque opérateur concerné et de l’ensemble des caractéristiques propres à cet opérateur, telles que le niveau de ses équipements, sa situation économique et financière ainsi que sa part de marché » (CJUE, 6 octobre 2010, Commission contre Belgique, C-222/08, EU:C:2010:583, pt 59 et Base e.a., C-389/08, EU:C:2010:584, pt 51).

Il en conclut qu’aux termes de la directive postale, il revient aux Etats membres de déterminer ce qui constitue une charge inéquitable dans le contexte des obligations de service universel (pt 153) mais que tout coût net ne remplit pas automatiquement ce critère (pt 155). En l’espèce, PP ne recevra une compensation que pour les pertes comptables ex post, résultant des prestations de service universel. Cette méthode est plus stricte que l’encadrement SIEG, qui permet une compensation totale pour l’ensemble du coût net de ces obligations (pt 156). Des ajustements d’efficacité sont également prévus et PP est tenue de présenter chaque année un plan d’actions correctives visant à éliminer ou, du moins, à limiter les pertes résultant de ses prestations de service universel afin d’éviter d’encourager toute mauvaise gestion de celui-ci.

Le Tribunal traite beaucoup plus rapidement les quatrième, cinquième et sixième moyens à cause de leur manque de précision dans l’argumentation des requérants.

Enfin, de manière originale, le Tribunal finit par la méconnaissance de l’obligation de motivation. Il justifie cette approche par le fait les « requérants confondent, en substance, le bien-fondé des éléments de fait et de droit se trouvant à la base de la décision attaquée avec le défaut ou l’insuffisance de motivation de cet acte, de sorte que de tels griefs doivent être considérés comme étant inopérants » (pt 184).

Au terme de son analyse, le Tribunal rejette les recours et confirme l’analyse de la Commission dans sa décision de ne pas soulever d’objection, considérant que le système bien qu’il constitue une aide d’Etat, est compatible sur la base de l’article 106§2 TFUE.
CommentaireL’arrêt présente en premier lieu l’intérêt de porter sur l’application combinée de l’encadrement SIEG de portée horizontale, qui concerne les SIEG potentiellement les plus attentatoires à la concurrence, compte tenu notamment du montant de la compensation versée à leur exploitant (plus de 15 millions d’euros par an) avec les règles sectorielles dans le domaine postal. Certes, son interprétation est délicate, compte tenu des spécificités de l’espèce et de ce qui semble constituer certaines limites du recours introduit. Toutefois, il fournit des enseignements sur les conditions auxquelles doit répondre la procédure d’attribution (consultation publique ou autres moyens appropriés de tenir compte des intérêts des utilisateurs et des prestataires de services, transparence, égalité de traitement et non discrimination) et sur la mesure dans laquelle des concurrents de l’exploitant du SIEG peuvent être mis à contribution pour financer l’accomplissement de ses obligations de service public, de même que sur les marges de manœuvre non négligeables que les Etats conservent sur ces points.

À cet égard, l’arrêt révèle en second lieu que les concurrents doivent, en plus d’une argumentation juridique solide, développer une analyse économique très étayée et convaincante pour avoir une chance de se voir donner raison par la Commission européenne ou par le Tribunal de l’Union européenne. Il est vrai que les concepts de charge financière inéquitable pour l’exploitant du service universel et les critères de détermination des concurrents assujettis au financement du fonds de compensation en fonction des activités poursuivies de même que du niveau des contributions nécessitent une approche combinant étroitement droit, économie et finance. Il semble que les requérants n’aient pas été en mesure de produire un tel argumentaire de nature à ébranler la présomption de légalité dont bénéficiait la décision de la Commission de ne pas soulever d’objection à l’égard du régime d’aides en cause.

Une remise en question par le Tribunal de l’Union européenne de la méthodologie de la Commission européenne et, implicitement, de son impartialité et du respect du principe de bonne administration, dans les affaires d’aides d’Etat de nature fiscale à l’occasion du dossier concernant le régime belge relatif aux bénéfices excédentaires

Affaires T-131/16 et T-263/16
PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
AppelRoyaume de Belgique et Magnetrol International contre Commission européenneTribunal de l’Union européenne7ème Chambre élargie V. Tomljenović/Aides d’Etat – Décision fiscale anticipée – Régime d’aides
Mots-clésAides d’État – Régime d’aide mise en exécution par la Belgique – Décision déclarant le régime d’aides incompatible avec le marché intérieur et illégal et ordonnant la récupération de l’aide versée – Décision fiscale anticipée (tax ruling) – Exonération des bénéfices excédentaires – Autonomie fiscale des États membres – Notion de régime d’aides – Mesures d’application supplémentaires
RésuméSi l’on excepte le premier moyen tiré de l’atteinte à la compétence exclusive des Etats membres en matière de fiscalité directe, qui s’opposerait à un contrôle de la Commission au titre des aides d’Etat, qui a été balayé car outrancier, l’objet immédiat de l’arrêt rendu par le Tribunal de l’Union européenne (le « TUE ») le 14 février 2019 dans les affaires T-131/16 et T-263/16, opposant respectivement la Belgique et Magnetrol International à la Commission européenne était technique puisqu’il portait sur la notion de régime d’aides par opposition à celle d’aide individuelle. Toutefois, l’arrêt rendu revêt de l’importance dans l’offensive lancée par la Commission européenne contre ce qu’elle considère comme des cadeaux fiscaux de certains Etats membres aux groupes multinationaux. Au travers d’une motivation précise et fouillée, il met, en effet, en évidence certains manquements méthodologiques des services de la Commission dans ses investigations au titre des règles relatives aux aides d’Etat dans le domaine fiscal.

La Commission avait-elle pu à bon droit identifier un régime d’aides concernant l’exonération des bénéfices excédentaires en droit belge ? Les enjeux pratiques étaient substantiels. L’existence d’un régime d’aides dispensait la Commission européenne d’examiner toutes les mesures individuelles octroyées à des entreprises sur la base du supposé régime. Elle pouvait prendre une seule décision sur le régime, interdisant son maintien. C’était donc toute une législation qui cessait de s’appliquer. L’atteinte à la politique fiscale de la Belgique était bien plus substantielle et rapide, au prix d’un investissement en travail nettement moindre de la Commission européenne. Pour la même raison, une telle qualification était de nature à permettre à la Commission européenne, dès l’ouverture de la procédure formelle d’investigation, d’ordonner la suspension de l’application de la législation concernée dans son ensemble. Si, en l’espèce, elle ne l’avait pas requis expressément, la Belgique, consciente des risques encourus, avait opté pour une telle suspension.

Pour retenir la présence d’un régime d’aides et non d’un faisceau d’aides individuelles disparates, la Commission européenne n’avait pas pu identifier un acte juridique instituant un tel régime d’aides. Comme la jurisprudence l’y autorise dans un tel cas, elle avait cherché à se fonder sur un ensemble de circonstances de nature à déceler l’existence en fait d’un tel régime. A cet effet, elle avait retenu pas moins de quatre éléments juridiques, de nature différente et s’échelonnant dans le temps : une disposition légale (l’article 185, paragraphe 2, sous b), un extrait de ses travaux préparatoires (l’exposé des motifs de la loi du 21 juin 2004), une circulaire administrative (du 4 juillet 2006) et, enfin, les réponses du ministre des Finances aux questions parlementaires sur l’application de ladite disposition légale. Selon elle, ceux-ci constituaient les actes sur la base desquels l’exonération des bénéfices excédentaires est accordée.

Le TUE a toutefois mis en lumière que plusieurs des éléments essentiels du prétendu régime d’aides, dégagés par la Commission européenne, ne découlaient pas des bases du régime retenues par la Commission mais provenaient de l’examen d’un échantillon des mesures individuelles. Autrement dit, elle avait bâti, à partir de certaines mesures individuelles, un prétendu régime général qu’elle avait cherché à rattacher à des fragments juridiques de portée générale du droit fiscal belge. Bref, elle avait construit un dossier à charge de l’Etat belge. Les éléments essentiels en question prêtés au régime postulé étaient la méthode de calcul en deux étapes des bénéfices excédentaires et certaines formes d’intensification de la présence en Belgique.

Dans un ordre d’idées proche, le TUE a également relevé que la catégorie des bénéficiaires identifiée par la Commission ne correspondait pas à celle figurant dans la disposition légale retenue par elle comme l’une des bases du régime. Ceci constituait une nouvelle distorsion du cadre juridique belge par la Commission et confirmait que le rattachement du régime qu’elle prétendait avoir identifié aux bases qu’elle avait retenues était forcé.

Le TUE a également relevé que l’un des éléments présentés comme essentiels par la Commission, la méthode de calcul en deux étapes des bénéfices excédentaires, n’avait pas été systématiquement adoptée.

Par ailleurs, le TUE a souligné que l’administration fiscale belge disposait d’une marge d’appréciation substantielle pour déterminer s’il y avait lieu à ajustement des bénéfices, ce qui contredisait la thèse d’un régime général donnant lieu à de simples mesures individuelles d’application.

D’une part, l’approche était au cas par cas. L’ajustement ne nécessitait pas l’attribution des bénéfices concernés à une autre société. Contrairement au prescrit de la disposition légale, le montant à exonérer et les bénéfices excédentaires ne faisaient pas l’objet d’une définition dans les actes de base. Seuls 50 % des dossiers soumis à l’administration donnaient lieu à une décision anticipée.

D’autre part, il n’y avait pas une ligne systématique de conduite de l’administration fiscale, que la Commission, dans une attitude de repli devant le TUE, avait cherché à présenter, à titre subsidiaire, comme la base du prétendu régime général. Non seulement le Tribunal a fort logiquement écarté cette prétention, en indiquant qu’il ne pouvait pas accepter une motivation postérieure à l’adoption de la décision de la Commission, mais il s’est employé à démonter les faiblesses méthodologiques de la Commission dans l’invocation de cette prétendue ligne systématique. C’est ainsi que celle-ci avait cherché à asseoir l’existence d’une telle constance sur un échantillon couvrant un tiers des décisions individuelles de l’administration fiscale belge sans préciser le choix de cet échantillon ni les raisons pour lesquelles il avait été considéré comme représentatif de l’ensemble des décisions individuelles. Pour un autre point, elle s’était contentée de se référer à un onzième des décisions sans aucune précision sur le caractère suffisamment représentatif de l’échantillon.
A retenirLe Tribunal a mis en lumière de substantielles erreurs de la Commission européenne dans l’analyse des éléments de droit fiscal belge concernés comme constituant un régime général d’aides. Celles-ci confinent à l’arbitraire. Leur multiplication donne l’impression que, pour certains services de la Commission, la fin (lutte contre l’optimalisation fiscale et la concurrence fiscale dommageable, recherche d’une imposition plus substantielle des multinationales, harmonisation fiscale au sein de l’Union européenne) justifie les moyens (la dénaturation des faits, distorsion de la réalité). Au terme d’une démonstration magistrale, le Tribunal rappelle que l’instrumentalisation politique a des limites dans une Union de droit. Que la Commission développe des thèses juridiques nouvelles et ambitieuses est une chose, qu’elle prenne des distances avec la réalité et plie les faits à ses désirs en est une autre.

Ce manque de rigueur, cette dérive de la Commission amènent à s’interroger sur la fiabilité du traitement qu’elle a réservé à d’autres affaires d’aides d’Etat de nature fiscale, encore en cours. Les prochains arrêts du Tribunal en la matière sont attendus avec impatience.

Par ailleurs, le souci du Tribunal et le contrôle par celui-ci d’une analyse rigoureuse du droit fiscal national en cause par la Commission européenne procède peut-être d’une volonté de trouver un point d’équilibre entre, d’une part, la compétence exclusive des Etats membres en matière de fiscalité directe et, d’autre part, le fait que le droit des aides d’Etat a néanmoins vocation à s’appliquer à cette matière. Le respect par la Commission de la compétence des Etats membres à continuer à développer une politique fiscale vis-à-vis des entreprises requiert, à tout le moins, qu’elle traite le droit fiscal d’un Etat membre comme il l’est, sans a priori défavorable.

The methodology of the EU Commission and implicitly its impartiality and its good admnistration questioned by the General Court in the tax state aid investigations in the Belgian excess profit regime case

Cases T-131/16 and T-263/16
PartiesCourtChamberJudge-RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
AppealKingdom of Belgium and Magnetrol International v European CommissionGeneral Court7th Chamber (Extended Composition) V. Tomljenović/State aid – Aid scheme – Tax ruling
KeywordsState aid – Aid scheme implemented by Belgium – Decision declaring the aid scheme incompatible with the internal market and unlawful and ordering recovery of the aid granted – Tax ruling – Excess profit exemption – Fiscal autonomy of the Member States – Concept of an aid scheme – Further implementing measures
Significant pointsApart from the first plea alleging infringement of the exclusive competence of Member States in the field of direct taxation, which would preclude the Commission’s control of State aid, and which was dismissed by the General Court (“GC”), the object of the judgment delivered was technical. It concerned the concept of an aid scheme as opposed to that of an individual aid measure. The judgment is important with regard to the Commission's offensive against what it considers to be tax gifts granted by certain Member States to multinational groups. By means of a precise and detailed statement of reasons, it highlights certain methodological shortcomings by the Commission in its investigations in this area.

Could the Commission have correctly identified an aid scheme concerning the exemption of excess profits under Belgian law? The practical stakes were substantial because the existence of an aid scheme exempted the European Commission from examining all individual measures granted to companies on the basis of the alleged scheme. The Commission could instead take a single decision on the regime as a whole, prohibiting its continuation. Such a classification enabled the Commission to order the suspension of the legislation concerned as a whole as soon as the formal investigation procedure was opened. While the Commission had not expressly requested it in the case at hand, Belgium opted for such a suspension considering the risks at stake.

In determining the existence of an aid scheme and not of a range of individual aid measures, the Commission had been unable to identify a legal act establishing such a scheme. On the basis of established case law allowing it to do so, the Commission had sought to rely on a set of circumstances likely to demonstrate the existence of the scheme. To this end, the Commission had identified four legal elements: a legal provision (Article 185(2)(b)); an extract from its preparatory work (the explanatory memorandum of the law of 21 June 2004); an administrative circular (of 4 July 2006); and, finally, the responses of the Minister of Finance to parliamentary questions on the application of the abovementioned legal provision. In the Commission’s view, these were the acts on the basis of which the excess profits exemption was granted.

However, the GC pointed out, first, that several essential elements of the alleged aid scheme did not actually stem from the bases of the scheme identified by the Commission but were derived from the examination of a sample of individual measures. In other words, the Commission had built, on the basis of certain individual measures, an alleged general scheme which it sought to link to elements of Belgian tax law. The essential elements of the alleged scheme in question that were not present in the bases of the scheme were the two-step method of calculating excess profits and certain forms of intensification of the companies’ presence in Belgium].

In a similar vein, the GC noted that the category of beneficiaries identified by the Commission did not correspond to that contained in the legal provision considered by the Commission as one of the bases of the alleged scheme. This constituted a further distortion of the Belgian legal framework by the Commission and confirmed that the connection established between the alleged aid scheme and the elements identified as the bases of that scheme was erroneous.

The GC also considered that one of the elements presented as essential by the Commission, the two-step method of calculating surplus profits, had not been systematically adopted in the decision.

In addition, the GC pointed out that the Belgian tax administration enjoyed a substantial margin of discretion in determining whether or not a profit adjustment was necessary, which contradicted the hypothesis of a general scheme giving rise to simple individual implementing measures.

On the one hand, the approach by the Belgian taw authorities was done on a case-by-case basis. The profit adjustment did not require the allocation of the profits concerned to another company. Contrary to the requirement of the legal provision, the amount to be exempted and the excess profits were not defined in the basic acts. Only 50% of the files submitted to the administration gave rise to an advance ruling.

On the other hand, the tax administration’s systematic approach presented in the alternative by the Commission as the basis of the alleged general scheme was inexistent. Not only did the GC logically dismiss this claim, indicating that it could not accept a justification provided only subsequent to the adoption of the Commission's decision, but it also sought to demonstrate the Commission's methodological weaknesses in invoking this alleged systematic approach. In particular, the Commission had sought to establish the existence of such a consistent treatment on a sample covering one third of the Belgian tax administration's individual decisions without justifying the choice of this sample or specifying the reasons why it had been considered representative of all individual decisions. On another point, it had simply referred to one eleventh of the decisions without any clarification on the sufficiently representative nature of the sample.
NoteworthyThe GC found substantial errors on the part of the Commission in its analysis of the elements of Belgian tax law considered as constituting a general aid scheme. The assessment was regarded as arbitrary by the GC. Their multiplication gives the impression that, for the Commission, the ends (i.e. the fight against tax optimisation and harmful tax competition, increased taxation of multinationals, tax harmonisation within the European Union) justified the means (i.e. distortion of facts, distortion of reality). At the end of a masterful demonstration, the GC recalls that political instrumentalisation has limits in a Union governed by the rule of law. It is one thing for the Commission to develop new and ambitious legal arguments, but it is another to distance itself from reality and manipulate the facts in order to serve specific purposes.

The Commission's drift and lack of rigour in the decision raise questions as to the reliability of the way in which it has handled other tax-related state aid cases, which are still ongoing. The GC's forthcoming judgments in this area are eagerly awaited, therefore.

Moreover, the GC's concern and its scrutiny of the Commission’s analysis of the national tax law at stake may stem from a desire to strike a balance between, on the one hand, the exclusive competence of the Member States in the field of direct taxation and, on the other hand, the fact that State aid law is nevertheless intended to apply in this area. The Commission's respect for the competence of the Member States to continue to develop tax policies towards companies requires, at the very least, that it treats the tax law of a Member State as it is, without pre-conceived bias.

Vers une européanisation du contentieux prudentiel bancaire dans la Zone Euro

PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
Renvoi préjudicielSilvio Berlusconi, Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)
Banca d’Italia, Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni
Cour de JusticeGrande ChambreJ.-C. BonichotM. Campos Sánchez-BordonaSurveillance prudentielle des établissements de crédit – Contrôle juridictionnel des actes préparatoires aux décisions de la BCE adoptés par les autorités nationales
Mots-clésRenvoi préjudiciel – Rapprochement des législations – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit – Procédure régie par la directive 2013/36/UE ainsi que par les règlements (UE) nos 1024/2013 et 468/2014 – Procédure administrative composite – Pouvoir décisionnel exclusif de la Banque centrale européenne (BCE) – Recours introduit contre des actes préparatoires adoptés par l’autorité nationale compétente – Allégation de violation de l’autorité de la chose jugée s’attachant à une décision nationale
RésuméLe 19 décembre 2018, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), réunie en grande chambre, a, dans l’affaire C-219/17, retenu la compétence exclusive des juridictions européennes pour contrôler la légalité des actes d’ouverture, préparatoires ou des propositions non contraignantes adoptés par les autorités compétentes nationales (ACN) en vue de permettre à la Banque centrale européenne (BCE) de statuer sur les projets d’acquisition de participations qualifiées dans un établissement de crédit dans le cadre du Mécanisme de Surveillance Unique (MSU).

Pour rappel, par dérogation au principe selon lequel la BCE n’exerce la supervision que des banques importantes, elle a trois compétences exclusives de décisions à l’égard de toutes les banques des Etats membres faisant partie du MSU, à savoir, pour l’instant, les Etats membres de la zone Euro, qu’elle exerce après un travail préparatoire de l’ACN concernée : l’agrément, son retrait, le nihil obstat ou l’opposition à l’acquisition ou au renforcement d’une participation qualifiée dans le capital d’un établissement de crédit.

A la suite d’une restructuration, la holding contrôlée par Silvio Berlusconi s’est retrouvée titulaire d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit. Compte tenu de la condamnation de Silvio Berlusconi pour fraude fiscale, la Banque nationale d’Italie a émis des objections tenant au manque d’honorabilité de celui-ci. La holding a notamment agi en annulation de cette prise de position devant le Conseil d’Etat italien qui a interrogé la CJUE sur les compétences respectives des juridictions nationales et européennes pour connaître d’un tel recours.

La CJUE a fondé la compétence exclusive des juridictions européennes dans un tel contentieux notamment sur le pouvoir décisionnel exclusif de la BCE et la compétence exclusive des juridictions européennes pour contrôler la légalité des actes des institutions de l’Union. Elle a souligné à cet égard que ceux-ci englobent les actes dans l’élaboration desquelles interviennent des autorités nationales pour autant que la décision finale soit adoptée seulement par une institution de l’Union et que celle-ci ne soit pas liée par les actes préparatoires ou les propositions émanant des autorités nationales ou ne dispose pas que d’une marge d’appréciation limitée.

La protection juridictionnelle effective des intéressés commande que la juridiction européenne examine aussi les éventuels vices entachant les actes préparatoires ou les propositions émanant des autorités nationales qui seraient de nature à affecter la validité de la décision finale de l’institution européenne.

Selon la CJUE, l’efficacité du processus décisionnel choisi par le législateur, qui constitue un mécanisme particulier de collaboration entre autorités nationales et une institution européenne, suppose donc nécessairement un contrôle juridictionnel unique, lequel ne peut, en outre, être exercé (par les seules juridictions européennes) qu’une fois prise la décision finale de l’institution de l’Union. En effet, seule cette dernière est susceptible de produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique, les actes adoptés par l’ACN étant simplement préparatoires. En outre, la coexistence de voies de recours nationales à l’encontre des actes préalables des autorités des Etats membres dans ce type de procédure serait susceptible de mener à des divergences d’appréciation dans une même procédure et, partant, de compromettre la compétence exclusive des juridictions européennes pour statuer sur la légalité de cette décision finale.

En revanche, lorsque les actes des autorités nationales lient l’institution européenne ou ne lui laissent qu’une marge d’appréciation limitée, leur contrôle incombe aux juridictions nationales. La protection juridictionnelle effective des justiciables commande à cet égard que des recours nationaux soient recevables, quand bien même les règles de procédure nationales ne le prévoiraient pas.
CommentaireL’arrêt dans l’affaire C-219/17 comble une lacune du MSU : l’incidence des compétences de la BCE sur le contrôle juridictionnel des actes des ACNs préalables à ses propres décisions. Le MSU est largement fondé sur une répartition des tâches entre les ACNs et la BCE, les premières étant en charge du travail préparatoire lorsque la seconde doit intervenir. De la sorte, la BCE, qui est une jeune autorité prudentielle, peut bénéficier de l’expertise accumulée par les ACNs, sans parler de leur compétence spécifique quant à la connaissance et la compréhension du droit national transposant les directives bancaires.

Les conséquences de cet arrêt - dont la solution est à approuver sur le plan des principes – sont substantielles. Une série d’interventions préliminaires des ACNs dans la supervision des banques importantes ou relatives à la procédure d’agrément, de retrait d’agrément ou d’opposition à des prises de participation qualifiées dans toutes les banques de la zone euro relèveront désormais de la compétence exclusive du Tribunal de l’Union européenne et, sur pourvoi de la CJUE. Elles ne seront dès lors plus susceptibles de recours en annulation ou en réformation devant les juridictions administratives nationales. Toutefois, une approche au cas par cas sera nécessaire afin de déterminer la portée de ces actes préliminaires. Par exemple, en ce qui concerne la procédure d’agrément, l’avocat général a bien souligné que la situation était différente, l’ACN pouvant décider de ne pas transmettre une demande d’agrément quand elle l’estime contraire au droit national. Une telle prise de position est définitive.

Il faudra donc procéder à une analyse au cas par cas de la portée des actes préalables à décision de la BCE des ACNs, ce qui, à première vue, n’est pas, au moins dans un premier temps, un gage de sécurité juridique pour les justiciables. Il n’est pas exclu que la CJUE soit saisie de nouvelles questions préjudicielles sur les compétences respectives des juridictions européennes et nationales dans le cadre du MSU et doive continuer à parachever l’œuvre du législateur, qui a dû être élaborée en peu de temps dans des conditions de crise aiguë.

Est-ce la délicatesse politique de la question – l’exclusion de la compétence des juridictions nationales vis-à-vis des actes purement préparatoires des ACNs dans le silence du règlement MSU - la CJUE semble embarrassée. Sa motivation est tourmentée, hésitant entre plusieurs majeures. Elle aurait pu se contenter d’étendre à ce cas de coopération particulière entre les ACNs et la BCE sa jurisprudence traditionnelle sur les actes de droit européen élaborés en plusieurs phases. Elle s’est sentie obligée de solliciter en outre l’effet utile du MSU de même que la protection juridictionnelle effective voire de manière gratuite le principe de coopération loyale entre Etats et institutions. Les conclusions de l’avocat général étaient plus linéaires et limpides. Il est vrai que, à la différence du juge rapporteur, celui-là n’a pas à composer avec les sensibilités de 12 autres juges voire au désir irrépressible de certains de « tenter d’enrichir le projet d’arrêt », pour reprendre l’expression d’un ancien éminent membre de la Cour.

Il n’en reste pas moins que l’arrêt présente quelques faiblesses coupables. Le principe de la compétence exclusive des juridictions européennes n’est envisagé que dans la seule hypothèse d’un acte final adopté par une institution de l’Union européenne. C’est oublier les organismes européens dont les actes sont soumis au même régime de contrôle juridictionnel. La question est loin d’être théorique, par exemple, en ce qui concerne les Autorités européennes de surveillance, pour rester dans le secteur financier. Est également à déplorer l’affirmation selon laquelle « L’article 22 de la directive CRD IV, qui prévoit, au nom du bon fonctionnement de l’Union bancaire, une autorisation préalable à toute acquisition ou augmentation de participations qualifiées dans les établissements de crédit ». La proposition contient une erreur de fond et est empreinte d’un anachronisme. D’abord, le mécanisme n’est pas une autorisation mais une opposition préalable. Ensuite et surtout, cette disposition figurait déjà dans la deuxième directive bancaire en 1989, près d’un quart de siècle avant la naissance de l’Union bancaire. L’invocation de celle-ci comme justification de ce contrôle est un anachronisme et une notation ornementative dont la plus-value peut être mise en doute. La sollicitation gratuite du principe de coopération loyale a déjà été mentionnée.

EU court jurisdiction over prudential oversight of the banking sector in the Eurozone

PartiesCourtChamberJudge RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
Preliminary rulingSilvio Berlusconi, Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)
Banca d’Italia, Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni
Court of JusticeGrand ChamberJ.-C. BonichotM. Campos Sánchez-BordonaSupervision of credit institutions – Judicial review of preparatory acts adopted by national authorities for ECB decisions
KeywordsReference for a preliminary ruling – Approximation of laws – Prudential supervision of credit institutions – Acquisition of a qualifying holding in a credit institution – Procedure governed by Directive 2013/36/EU and by Regulations (EU) No 1024/2013 and No 468/2014 – Composite administrative procedure – Exclusive decision-making power of the European Central bank (ECB) – Action brought against preparatory acts adopted by the national competent authority – Claim that the force of res judicata attaching to a national decision has been disregarded
Significant pointsOn 19 December 2018, the Court of Justice of the European Union (CJUE), in a Grand Chamber judgment, held in case C-219/17 that the EU courts had exclusive jurisdiction to review the legality of decisions to initiate procedures, preparatory acts and non-binding proposals adopted by national competent authorities (NCAs) in order to enable the European Central Bank (ECB) to rule on proposed acquisitions of qualifying holdings in a credit institution under the Single Supervisory Mechanism (SSM).

As a reminder, by way of derogation from the principle that it only supervises major banks, the ECB has three exclusive decision-making powers with regard to all banks in Member States that are part of the SSM (at the moment the Member States of the Eurozone). The ECB exercises this competence after preparatory work by the relevant NCA: authorisation, withdrawal, nihil obstat or opposition to the acquisition or reinforcement of a qualifying holding in the capital of a credit institution.

Following a restructuring, the holding company controlled by Silvio Berlusconi became the owner of a qualifying holding in a credit institution. In view of Silvio Berlusconi's previous conviction for tax fraud, the National Bank of Italy raised objections as regards his honourability. The holding company then sought the annulment of the National Bank’s decision before the Italian Council of State, which questioned the CJEU on the respective areas of competence of national and EU courts to hear such an appeal.

The CJEU notably based the exclusive jurisdiction of the EU courts to hear such a dispute on the exclusive decision-making power of the ECB and the exclusive jurisdiction of the EU courts to review the legality of acts of EU institutions. In this respect, it stressed that these acts include acts where national authorities are involved provided that the final decision is adopted by an EU institution and that the latter is not bound by the preparatory acts or proposals of the national authorities and does not have only limited discretion.

The principle of effective judicial protection requires EU courts to also examine potential defects in the preparatory acts or proposals made by the national authorities which might affect the validity of the EU institution's final decision.

According to the CJEU, the effectiveness of the decision-making process chosen by the legislator, which involves close collaboration between national authorities (NCAs) and an EU institution, necessarily requires a single judicial review, which can only be exercised once the final decision of the EU institution has been adopted and by the EU courts. Indeed, only this type of decision may produce binding legal effects capable of affecting the applicant's interests, by changing his or her legal situation in a significant way. By contrast, the acts adopted by the NCA are merely preparatory. In addition, the coexistence of national remedies against preparatory acts of NCAs in this type of procedure would be likely to lead to divergent assessments in the same procedure and, consequently, to compromise the exclusive competence of the EU courts to rule on the legality of the final decision.

On the other hand, where the acts of the national authorities are binding on the EU institution or leave it only limited discretion, it falls upon national courts to review these acts. In this respect, the right to effective judicial protection requires that national remedies be admissible, even if national procedural rules do not provide for it.
CommentaryThis judgment fills a gap in the SSM: the impact of the ECB's powers on the judicial review of NCAs’ preparatory acts for ECB decisions. The SSM is largely based on an allocation of tasks between the NCAs and the ECB, the former being in charge of the preparatory work when the latter is set to act. In this way, the ECB, which is a young prudential authority, can benefit from the NCAs’ expertise, not to mention their specific competence in terms of knowledge and understanding of national law transposing banking directives.

The consequences of this judgment - the solution of which is to be approved in principle - are substantial. A series of preliminary interventions by NCAs in the supervision of major banks or relating to the procedure for granting, withdrawing or opposing qualified equity investments in all banks in the euro area will now fall within the exclusive competence of the General Court and, on appeal, of the CJEU. They will therefore no longer be subject to actions for annulment or reversal before national administrative courts. However, a case-by-case analysis will be required to determine the scope of these preliminary acts. For example, with regard to the accreditation procedure, the Advocate General made it clear that the situation was different as the NCAs could decide not to submit an application for accreditation when it considered it contrary to national law. Such a position is final.

It will therefore be necessary to carry out a case-by-case analysis of the scope of the preparatory acts adopted by the NCAs for ECB decisions, which, at first sight, is not a guarantee of legal certainty. It is not excluded that new preliminary questions be referred to the CJEU regarding the respective fields of competence of EU and national courts within the framework of the SSM and that the Court will have to continue to complete the work of the legislator, which had to be drawn up in a short period of time and under conditions of acute crisis.

While this may be due to the political sensitivity of the issue (i.e. the exclusion of the jurisdiction of national courts over purely preparatory acts of NCAs given the silence of the SSM Regulation), the CJEU seems embarrassed. Its reasoning appears a little convoluted, hesitating between several approaches. It could have simply extended its traditional case law on EU legal acts developed in several phases to this case of particular cooperation between NCAs and the ECB. But it felt obliged to resort to the useful effect of the SSM as well as the principle of effective judicial protection, or even the principle of loyal cooperation between States and institutions. The Advocate General's submissions were more linear and clear. It is true that, unlike the Reporting Judge, the Advocate General does not have to deal with the sensitivities of 12 other judges or even with the irrepressible desire of some to "try to enrich the draft judgment", to use the expression of a former eminent member of the Court.

In addition, the judgment presents some culpable weaknesses. The principle of exclusive jurisdiction of EU courts is only envisaged in the sole case of a final act adopted by an EU institution. This omits the acts of EU bodies which are subject to the same system of judicial control. The question is far from theoretical, for example, as regards the European Supervisory Authorities. Moreover, the claim that Article 22 CRD IV provides for the prior authorisation of any acquisition or increase in qualifying holdings in credit institutions in the name of the proper functioning of the Banking Union may also be criticised. The proposal contains a fundamental error and is marked by an anachronism. First, the mechanism is not an authorisation but a prior opposition. Secondly and above all, this provision was already included in the Second Banking Directive in 1989, almost a quarter of a century before the birth of the Banking Union. The use of the latter as justification for this judicial control is an anachronism and a superfluous statement whose added value can be questioned. The invocation of the principle of loyal cooperation has already been mentioned.

Le périmètre des services d’intérêt économique général doit être défini clairement et précisément

Affaires jointes T-202/10 RENV II and T-203/10 RENV II
PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
AppelStichting Woonlinie e.a. contre Commission européenneTribunal de l’Union européenneHuitième Chambre élargieG. De Baere /Aides d’Etat – SIEG
Mots-clésAides d’État – Logement social – Régime d’aides en faveur des sociétés de logement social – Aides existantes – Engagements de l’État membre – Décision déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur – Service d’intérêt économique général (SIEG) – Définition de la mission de service public
RésuméLe 15 novembre 2018, le Tribunal de l’Union européenne (le "Tribunal") a rejeté au fond un recours contre une décision de la Commission européenne relative à un régime d'aides au profit de sociétés de logement social néerlandaises.

Par une décision de 2009, partiellement modifiée en août 2010, la Commission avait accepté les propositions de mesures utiles présentées par les Pays-Bas concernant un régime de financement de logements sociaux considéré comme un régime d'aides existant. Le constat essentiel de la Commission était que la mission de service public pour laquelle une compensation avait été accordée aux sociétés de logement social n'était pas définie avec suffisamment de précision.

Stichting Woonlinie et d'autres sociétés de logement social à but non lucratif néerlandaises ont demandé l'annulation de la décision de la Commission devant le Tribunal. Ce dernier a déclaré leurs recours irrecevables (affaires T-202/10 et 203/10). Sur pourvoi, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé les recours recevables et renvoyé les affaires devant le Tribunal pour qu'il statue sur le fond (affaires C-132/12 P et C-133/12 P). Le Tribunal a rejeté les recours comme étant manifestement non fondés (affaires T-202/10 RENV et T-203/10 RENV). Toutefois, ses ordonnances ont été annulées par la CJUE par arrêts du 15 mars 2017 (C-414/15 P et C-415/15 P). Celle-ci a, à nouveau, renvoyé les affaires devant le Tribunal, donnant lieu à l'arrêt en cause.

Dans son arrêt du 15 novembre 2018, le Tribunal a rejeté les recours au motif principal que la définition du service d'intérêt économique général ("SIEG") de logement social en cause était insuffisamment précise (deuxième au sixième et huitième moyens). Il a également écarté les moyens relatifs aux notions de régime d’aides et d’aides existantes (premier et septième moyens).

Le Tribunal a rappelé qu’une compensation publique pour un SIEG échappe à la qualification d’aide d’Etat moyennant le respect des quatre conditions développées par la CJUE dans son célèbre arrêt Altmark. La première de ces conditions est que l'entreprise bénéficiaire soit chargée de l’exécution d’obligations de service public clairement définies. Celle-ci doit également être remplie dans les cas où la dérogation prévue à l'article 106, paragraphe 2, du TFUE a vocation à être appliquée, c'est-à-dire lorsque certaines des autres conditions de la jurisprudence Altmark ne sont pas remplies.

Le Tribunal a également rappelé que les Etats membres jouissent d'un large pouvoir d’appréciation dans la définition de ce qu'ils considèrent comme un SIEG. Par conséquent, cette définition ne peut être remise en question par la Commission qu’en cas d’erreur manifeste. A cet égard, les Etats membres doivent démontrer que le périmètre du SIEG est nécessaire et proportionné par rapport à un besoin réel et actuel de service public. L'absence de la preuve que ces critères sont satisfaits peut constituer une erreur manifeste d'appréciation.

En l'espèce, le Tribunal a considéré que la définition du SIEG en cause était entachée d’une erreur manifeste car elle prévoyait de donner la priorité aux personnes "qui avaient des difficultés à trouver un logement adéquat", sans définir précisément le groupe cible de personnes défavorisées (deuxième moyen).

Le Tribunal a estimé que, contrairement à ce qu’alléguaient les requérants, la Commission n'avait pas exigé une définition du SIEG fondée sur une limite de revenus et qu'elle était tout à fait en droit d'exiger une définition plus précise du groupe cible que celle retenue par le droit néerlandais (quatrième et sixième moyens).

Le Tribunal a également estimé que la Commission n'avait pas commis d'erreur dans son appréciation du périmètre du SIEG. Au contraire, cette dernière avait correctement constaté que l'absence d'une délimitation précise du SIEG comportait le risque que les compensations octroyées aux sociétés de logement bénéficient également à leurs activités accessoires (rentables), qui ne seraient donc pas exercées aux conditions du marché (troisième moyen).

Le Tribunal a par ailleurs jugé que, si la Commission ne peut faire dépendre la définition du SIEG de son mode de financement, une définition claire du SIEG est néanmoins nécessaire pour garantir le respect de la condition de proportionnalité de la compensation à la mission de service public et pour éviter que les activités exercées par les sociétés de logement en dehors du SIEG ne bénéficient d’aides d'État ( risque de subventions croisées) (cinquième moyen).

En outre, le Tribunal a estimé que, contrairement aux allégations des requérants, la Commission n'avait pas imposé une liste exhaustive de bâtiments pouvant être qualifiés de "sociaux". La liste avait en réalité été établie par les autorités néerlandaises afin de répondre à la crainte, exprimée par la Commission au cours de la procédure, que l'aide accordée pour le financement du SIEG ne bénéficie à des bâtiments dans lesquels sont exercées des activités commerciales (huitième moyen).

S’agissant du premier moyen selon lequel certaines mesures auraient été considérées à tort comme faisant partie d'un régime d'aides par la Commission, alors qu'il s'agissait d'aides individuelles non prévues par un texte législatif, le Tribunal a opposé que le fait que des aides individuelles soient accordées n'exclut pas l'existence d'un régime sur le fondement duquel ces aides sont octroyées. En outre, le règlement 659/1999 ne requiert pas qu’un régime d’aides soit fondé sur une disposition législative.

Les requérantes avançaient également que la Commission avait commis une erreur en n'examinant pas l'existence d'une surcompensation dans le système initial de financement du logement social. Cependant, le Tribunal a opposé qu’un tel examen n’est pas, en soi, indispensable pour évaluer correctement, à propos d’un régime d’aides existant, des mesures utiles pour l’avenir (septième moyen).

Par conséquent, le Tribunal a rejeté les recours interjetés par les requérants.
A retenirCet arrêt est le dernier épisode en date du dossier des organismes de logement social à but non lucratif néerlandais.

Il en ressort que si la Commission n'est pas compétente pour définir un SIEG, cette tâche revenant à l'Etat membre concerné, les SIEG doivent toutefois être clairement et précisément définis.

A cet égard, il appartient à l'Etat membre de démontrer que le périmètre du SIEG est nécessaire et proportionné par rapport à un besoin de service public qui doit être réel et actuel. Une définition précise garantit l’absence de surcompensation et permet d’assurer que les activités accessoires des entreprises responsables du SIEG ne bénéficient pas d'aides d'Etat. En outre, les autorités nationales doivent fournir des informations sur tous les coûts supplémentaires encourus par les entreprises chargées des missions de service public.

Il n'appartient pas à la Commission de donner des indications ou de proposer des éléments de définition concernant le mode de détermination des bénéficiaires du SIEG. Le Tribunal a également jugé qu'il n'était pas nécessaire d'indiquer une limite de revenus. En sens inverse, réduire la valeur maximale des logements pouvant être considérés comme des logements sociaux ne permet pas d’identifier les personnes auxquelles les SIEG sont ouverts.

Enfin, une activité accessoire rentable est autorisée aux opérateurs en charge des SIEG. Dans le cas présent, par exemple, en cas de surcapacité des logements sociaux, l'opérateur pourrait louer un logement à des personnes qui n'entrent pas dans la catégorie des personnes cibles. Toutefois, l'activité accessoire ne sera pas considérée comme un service public et ne pourra pas être incluse dans le périmètre du SIEG. En outre, elle doit faire l'objet d'une comptabilité séparée afin de refléter l'absence de subventions croisées. Enfin, elle doit être menée aux conditions du marché.

The GC underlines the importance of clearly and precisely defining the scope of Services of General Economic Interest

Joined cases T-202/10 RENV II and T-203/10 RENV II
PartiesCourtChamberJudge-RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
AppealStichting Woonlinie and Others
European Commission
General Court8th Chamber, Extended
G. de Baere/State aid - SGEI
KeywordsState aid — Social housing – Aid schemes in favour of social housing corporations – Existing aids – Member State commitments — Decision declaring the aid compatible with the internal market — Article 17 of Regulation (EC) No 659/1999 — Service of general economic interest — Article 106(2) TFEU — Definition of the public service mission
Significant pointsOn 15 November 2018, the General Court (the “GC”) dismissed an appeal against a Commission decision on a Dutch aid scheme in favour of social housing corporations.

By decision in 2009, partially modified in August 2010, the Commission had accepted proposals for appropriate measures submitted by the Netherlands concerning a social housing financing scheme considered as an existing aid scheme by the Commission. The Commission’s main finding was that the public service mission for which compensation was granted was not defined precisely enough.

Stichting Woonlinie and other Dutch non-profit social housing corporations sought the annulment of the Commission’s decision before the GC. The latter declared their actions inadmissible (cases T-202/10 and 203/10). On appeal, the Court of Justice of the European Union (the “CJEU”) found the actions admissible and referred the cases back to the GC for judgment on the merits (cases C-132/12 P and C-133/12 P). The GC dismissed the actions as manifestly unfounded (cases T-202/10 RENV and T-203/10 RENV). However, its judgments were annulled by the CJEU by judgments of 15 March 2017 (C-414/15 P and C-415/15 P). The Court again referred the case back to the GC, giving rise to the judgment at hand.

In the judgment on 15 November 2018, the GC dismissed the actions on the main ground that the definition of the service of general economic interest (“SGEI”) for social housing at stake, which was provided for in Dutch legislation, was insufficiently precise (2nd to 6th and 8th pleas). It also dismissed the pleas relating to the concepts of aid scheme and existing aid (1st and 7th pleas).

The GC recalled that public compensation for SGEIs does not constitute State aid if four conditions are fulfilled as per the Altmark judgment. The first of these conditions is that the recipient undertaking must have public service obligations which are clearly defined. This condition must also be fulfilled in cases where the derogation provided for in Article 106(2) TFEU is to be applied, i.e. when some of the other Altmark conditions are not met.

The GC also recalled that Member States enjoy broad discretion as to the definition of what they consider to be an SGEI. Therefore, this definition can only be called into question by the Commission in the event of a manifest error. In this regard, Member States must demonstrate that the scope of the SGEI is necessary and proportionate in relation to the public service need, which must be genuine. The absence of evidence that these criteria are met may constitute a manifest error of assessment.

In the case at hand, the GC considered that the definition of the SGEI was vitiated by a manifest error because it provided that housing for rental be prioritised for people “who had difficulty in finding suitable housing", without precisely defining the target group of disadvantaged people (2nd plea).

The GC found that the Commission did not require a definition of the SGEI based on an income ceiling as alleged by the applicants and was entitled to demand a more precise definition of the target group than that provided for by Dutch legislation (4th and 6th pleas).

The Court also found that the Commission had not erred in its assessment of the scope of the SGEI. On the contrary, it had correctly noted that the absence of a precise delimitation of the SGEI entailed the risk that the compensation granted to housing companies would also benefit their ancillary (profitable) activities, which would therefore not be exercised under market conditions (3rd plea).

The Court also held that, although the Commission cannot make the definition of the SGEI dependent on its method of financing, a clear definition of the SGEI is nevertheless necessary to ensure compliance with the condition of proportionality of the compensation to the public service mission and to avoid that the activities carried out by housing companies outside the SGEI do not benefit from State aid (risk of cross-subsidies) (5th plea).

In addition, the GC found that, contrary to the applicants’ allegations, the Commission had not imposed an exhaustive list of buildings that could be qualified as "social”. The list was established by the Dutch authorities in order to address the concern, expressed during the procedure, that the aid granted for the financing of the SGEI could benefit buildings in which commercial activities were carried out (8th plea).

As regards the first plea according to which certain measures were wrongly considered by the Commission to form part of an aid scheme even though they were individual aid measures not provided for in a legislative text, the GC objected that the fact that individual aid was granted did not exclude the existence of a scheme on the basis of which such aid was granted. Moreover, Regulation 659/1999 does not require that an aid scheme be based on a legislative provision.

The applicants also argued that the Commission erred in failing to examine the existence of overcompensation in the original system of financing social housing. However, the GC objected that such an examination is not, in itself, necessary to properly assess appropriate measures for the future in respect of an existing aid scheme (7th plea).

As a result, the GC dismissed the appeals brought by the applicants.
NoteworthyThis judgment is the latest episode in the case of Dutch non-profit social housing organisations.

It follows that, although the Commission is not competent to define a SGEI since this task falls to the Member State concerned, SGEIs must nevertheless be clearly and precisely defined.

In this regard, it is for the Member State to demonstrate that the scope of the SGEI is necessary and proportionate in relation to the public service need, which has to be genuine. A precise definition ensures that there is no overcompensation and that the ancillary activities carried out by the companies in charge of the SGEI do not benefit from State aid. Moreover, national authorities must provide information on any additional costs incurred by the companies in charge of the public service missions.

It is not for the Commission to give indications or propose elements of definition concerning the method of determining the beneficiaries of the SGEI. The GC also judged that there is no requirement to indicate an income ceiling. Conversely, reducing the maximum value of housing that can be considered as social housing does not make it possible to identify the persons to whom the SGEI is opened.

Finally, an ancillary profitable activity is permitted for operators in charge of SGEIs. In this case, for example, in the event of overcapacity in housing, the operator could rent housing to people who did not fall within the category of target persons. However, the ancillary activity will not be regarded as a public service and may not be included in the scope of the SGEI. In addition, it must be subject to separate accounting to reflect the absence of cross-subsidy. Finally, the activity must be carried out under market conditions.

Obligation de confidentialité des autorités de surveillance prudentielle : droits de la défense et droit au recours effectif remparts contre l’arbitraire







Juge Rapporteur

Avocat Général


UBS Europe SE, anciennement UBS (Luxembourg) SA, Alain Hondequin e. a.


5e Ch.

R. Silva de Lapuerta

J. Kokott


– Secret professionnel



Renvoi préjudiciel – Directive 2004/39/CE – Article 54, paragraphes 1 et 3 – Portée de l’obligation de secret professionnel des autorités nationales de surveillance financière – Décision constatant la perte de l’honorabilité professionnelle – Cas relevant du droit pénal – Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne – Article 47 et 48 – Droits de la défense – Accès au dossier


Dans cet arrêt rendu sur questions préjudicielles posées par la Cour administrative luxembourgeoise, la Cour de justice de l’Union européenne (la « Cour ») interprète la notion de « cas relevant du droit pénal », une hypothèse dans laquelle les autorités nationales de surveillance financière sont libérées de leur obligation au secret professionnel, prévue par l’article 54 de la Directive 2004/39/CE sur les  marchés d’instruments financiers, dite MiFID.  La Cour se prononce également sur une  autre dérogation potentielle à cette obligation au  secret professionnel, fondée sur le droit à un recours juridictionnel effectif et le respect des droits de la défense, prévus respectivement aux articles 47 et 48 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

La Commission de Surveillance du Secteur Financier (la « CSSF »), qui est l’autorité luxembourgeoise compétente en matière de surveillance financière, a considéré que M. DV manquait d’honorabilité, à la suite de sa participation dans la constitution et la gestion de la société Luxalpha (impliquée dans le scandale Madoff). Elle l’a dès lors contraint de démissionner de tous ses mandats d’administrateurs  de sociétés du secteur financier soumis à l’agrément de la CSSF.

M.DV a introduit un recours contre cette décision. Il a également demandé à la CSSF d’obtenir à l’accès à certains documents en sa possession, qui, selon M.DV sont à décharge et de nature à étayer son recours contre la décision litigieuse. La CSSF lui ayant opposé son obligation au secret professionnel prévue à l’article 54 de MiFID, M.DV a introduit un recours contre cette décision. Tant le Tribunal administratif luxembourgeois que la Cour administrative luxembourgeoise lui ont donné gain de cause. Notamment, selon la Cour administrative, un tel refus se rapporte à une sanction administrative qui relève de la matière pénale au sens de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH).  Toutefois, à la suite d’une tierce opposition d’UBS., qui, estime que la décision de la Cour violait l’article 54 de MiFID, la Cour administrative luxembourgeoise a décidé de surseoir à statuer et de poser les deux questions préjudicielles évoquées ci-dessus à la Cour.

Concernant la première question préjudicielle, en l’absence de définition dans la directive des termes « des cas relevant du droit pénal », la CJUE se réfère au contexte et aux objectifs de la directive.

Elle explique à cet égard que, dans le contexte d’activités transfrontalières croissantes, MiFID a mis en place un mécanisme d’échanges d’informations entre autorités compétentes des Etats membres. Ainsi que souligné dans l’arrêt récent Baumeister (19 juin 20018, C-15/16) un tel mécanisme requiert, pour son bon fonctionnement, la garantie de la confidentialité.

Dès lors, le secret professionnel des autorités de surveillance a pour but, selon la Cour, de protéger, d’une part, les intérêts des entreprises concernées et, d’autre part, « l’intérêt général lié au fonctionnement normal des marchés d’instruments financier de l’Union » (§37). Consécutivement, la Cour considère que le secret professionnel est un principe général qui ne souffre que des exceptions exhaustivement énoncées à l’article 54. Comme on le verra, elle sera toutefois amenée à tempérer cette affirmation dans la réponse à la seconde question.

En outre, constituant une exception au principe de la confidentialité, la réserve des « cas relevant du droit pénal » doit être interprétée strictement. Selon la Cour, cette dérogation au principe de la confidentialité a pour but de permettre aux autorités de surveillance de transmettre toutes les informations nécessaires aux fins de poursuites pénales et de sanctions pénales, conformément au droit pénal national.

Enfin, la Cour considère que la constatation qu’une personne ne remplit plus le critère d’honorabilité requis et les conséquences qui en découlent font partie de la procédure de retrait d’agrément. Il ne s’agit ni d’une sanction administrative au sens de l’article 51 de MiFID ni d’un cas relevant du droit pénal au sens de l’article 54 de MiFID.

Concernant la seconde question préjudicielle, la Cour considère qu’il y a lieu de déterminer dans quelle mesure l’obligation de secret professionnel des autorités nationales de surveillance peut être atténuée par les exigences du droit à un recours effectif, à un procès équitable et par le respect des droits de la défense en vertu des articles 47 et 48 de la Charte de l’Union européen des droits fondamentaux lu en combinaison avec les article 6 et 13 de la CEDH.

A titre liminaire, la Cour rappelle que les articles 47 et 48 ont la même portée et offre la même protection que celle prévue par les articles 6 et 13 CEDH et qu’il convient dès lors d’appliquer les articles 47 et 48. Par ailleurs, la Cour rappelle le principe selon lequel, la Charte est pleinement applicable dans toutes les matières régies par le droit de l’Union européenne comme celle au principal qui porte sur l’application de la Directive MiFID.

Tout d’abord, la Cour rappelle le principe d’interprétation conforme selon lequel un acte de l’Union doit être interprété d’une manière qui ne remet pas en cause sa validité et sa conformité avec les droits fondamentaux (Arrêt du 15 février 2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016;84, point 48).

Abordant l’article 47 de la Charte, relatif au droit à un recours effectif, la Cour rappelle qu’il a pour but de protéger le justiciable contre « des interventions de la puissance publique dans la sphère privée qui seraient arbitraires ou disproportionnées » et que » cette protection peut être invoquée par un administré contre un acte lui faisant grief » (§56). La Cour explique  également que le droit à un procès équitable implique l’obligation de respecter les droits de la défense qui impliquent à leur tour l’accès au dossier afin de garantir un exercice effectif des droits de la défense.

Cependant, la Cour rappelle que les droits fondamentaux ne sont pas absolus et peuvent être tempérés en vue de concilier des objectifs d’intérêt général, tel que le bon fonctionnement des marchés, sans pour autant pouvoir vider ces droits de leur substance.

Enfin, la Cour, après avoir rappelé que le droit d’accès au dossier implique l’accès à l’ensemble des éléments du dossier, qu’il n’appartient pas à l’autorité de déterminer les documents utiles à la défense, mais qu’elle peut exclure du dossier des éléments sans pertinence- ce qui est un peu chèvre-choutiste – affirme que le droit d’accès au dossier doit être mis en œuvre de façon à le concilier avec la protection des informations confidentielles (en l’occurrence des informations (i) non publiques ou (ii) dont la divulgation porteraient atteinte à la personne concernée ou au bon fonctionnement des marchés financiers).

Pour ce faire, la Cour affirme qu’il revient au juge national de déterminer si les informations demandées ont un lien objectif avec les griefs retenus et de trouver un équilibre entre, d’une part, la nécessité de garantir les droits de la défense et de donner consécutivement accès au dossier et, d’autre part, la protection de l’intérêt général lié au bon fonctionnement des marchés financiers.

A retenir

Si la Cour considère que la Cour administrative luxembourgeoise a manqué de justesse juridique en retenant une conception trop large de la notion de cas relevant du droit pénal, elle estime toutefois que la décision de la Cour administrative luxembourgeoise est correcte d’un point de vue de la justice substantielle.

En effet elle admet que les droits fondamentaux peuvent justifier une dérogation au principe de confidentialité si l’intérêt de l’administré doit dans le cas d’espèce, primer sur l’intérêt général lié au bon fonctionnement de la coopération entre les autorités de supervisions, dans des litiges ne relevant pas du droit pénal au sens strict du terme.

La Cour place donc le juge national dans le rôle d’arbitre entre d’un côté les droits fondamentaux qui protège l’administré contre l’arbitraire de la puissance publique et l’intérêt général en l’espèce celui lié au bon fonctionnement des marchés financiers.

Le juge national devra, conformément à cet arrêt lu en combinaison avec l’arrêt C-15/16 Baumeister, récemment présenté dans le blog, suivre le schéma de raisonnement suivant :

  1. Est-ce que l’information est confidentielle (est-elle non publique, est-ce que sa divulgation va porter atteinte à la personne concernée ou au bon fonctionnement des marchés financiers) ?
  2. Si oui, est-ce qu’il existe un lien objectif entre l’information demandée et la décision faisant grief ?
  3. Si oui, est-ce que, en l’espèce, la balance des intérêts en jeu penche en faveur du secret professionnel ou des droits de la défense ?

A cet égard, on peut regretter que la Cour n’ait pas donné plus d’indication au juge national sur le moyen d’opérer cette mise en balance. On observe toutefois la même prudence et le même flou de la CJUE en ce qui concerne l’accès des victimes de violations du droit de la concurrence au dossier devant l’autorité de la concurrence, dans la recherche d’un équilibre entre le private et le public enforcement.  Il revient dès lors à la juridiction nationale de se faire sa propre opinion et de prendre en considération les facteurs qui lui semble les plus opportuns, comme la gravité de la sanction, les faits, la mesure dans laquelle la bonne coopération entre les autorités de contrôle pourrait être mise à mal par la communication d’un document,  etc…

Il appartiendra donc à la Cour administrative de prolonger l’œuvre prétorienne de la CJUE dans la pesée des intérêts en cause, en prenant en compte toutes les circonstances de l’espèce, voire en affinant les lignes directrices de la CJUE. Le dialogue entre le juge national et la CJUE prend donc la forme d’une valse à trois temps, en attendant les prochains renvois préjudiciels ou une révision de l’article 54 de MiFID.

Bien que ce raisonnement doive être appliqué par les juges, les autorités nationales de surveillance devront aussi le garder à l’esprit et faire leur propre analyse et motiver leurs décisions en tenant compte de ce schéma sous peine de voir leurs décisions annulées par les juridictions de contrôle.

Enfin, il important de souligner la réaffirmation de l’applicabilité de la Charte à des matières européanisées, telles que la quasi-totalité du droit bancaire et financier, même lorsque le droit européen est mis en œuvre par le droit national et à l’échelon national. En particulier, l’article 47 de la Charte s’applique à tout droit découlant du droit de l’Union. Par contre, l’article 48 de la Charte a un champ d’application plus limité étant donné qu’il s’applique aux matières relavant du champ pénal au sens de la CEDH.


Confidentiality duty of national supervisory authorities: rights of defence and right to a fair trial as safeguards against arbitrary conduct







Judge Rapporteur

Advocate General


UBS Europe SE, formerly know as UBS (Luxembourg) SA, Alain Hondequin e. a.


5th Ch.

R. Silva de Lapuerta

J. Kokott


– Profesionnal secrecy



Reference for a preliminary ruling — Directive 2004/39/EC — Article 54(1) and (3) — Scope of the obligation of professional secrecy on national financial supervisory authorities — Finding of the absence of good repute — Cases covered by criminal law — Charter of Fundamental Rights of the European Union — Articles 47 and 48 — Rights of the defence — Access to the file


In this judgment on preliminary questions referred by the Luxembourg Administrative Court of Appeal, the Court of Justice of the European Union (the “Court”) interpreted the concept of “criminal law cases”, in which national financial supervisory authorities are released from their obligation of professional secrecy, provided for by Article 54 of Directive 2004/39/EC on markets concerning financial instruments (“MiFID”). The Court also ruled on another potential derogation from this obligation of professional secrecy, based on the right to an effective judicial remedy and respect for the rights of defence, provided for by Articles 47 and 48 respectively of the Charter of Fundamental Rights of the European Union.

The Commission de Surveillance du Secteur Financier (the “CSSF”), which is the Luxembourg authority competent for supervision of the financial sector, considered that Mr DV lacked good repute, following his participation in the formation and management of Luxalpha (involved in the Madoff scandal). It therefore forced him to resign from all his mandates as director of companies in the financial sector subject to the approval of the CSSF.

Mr DV requested that the CSSF withdraw this decision. He also asked the CSSF to grant him access to certain documents in its possession, which, according to Mr DV, were exculpatory and likely to support his appeal against the contested decision. As the CSSF raised its obligation of professional secrecy provided for by Article 54 of MiFID, Mr DV lodged an appeal against that decision before the Luxembourg courts. Both the Luxembourg Administrative Court and the Luxembourg Administrative Court of Appeal have ruled in his favour. In particular, according to the Administrative Court of Appeal, such a refusal relates to an administrative sanction which falls within the criminal field within the meaning of the European Convention on Human Rights (ECHR). However, following a third party opposition from UBS, which considers that the Court’s decision violated Article 54 of MiFID, the Luxembourg Administrative Court of Appeal decided to stay the proceedings and to refer the two preliminary questions mentioned above to the Court.

With regard to the first question referred for preliminary ruling, in the absence of a definition in MiFID of the terms “criminal law cases”, the ECJ referred to the context and objectives of the Directive.

In this respect, it explained that, in the context of increasing cross-border activities, MiFID has set up a mechanism for the exchange of information between the competent authorities of the Member States. As underlined in the recent Baumeister judgment (19 June 2018, C-15/16), such a mechanism requires, for its proper functioning, the guarantee of confidentiality.

Consequently, the purpose of the professional secrecy obligation incumbent upon supervisory authorities is, according to the Court, to protect, on the one hand, the interests of the undertakings concerned and, on the other hand, “the general interest linked to the normal functioning of the Union’s markets in financial instruments” (§38). Consequently, the Court considered that professional secrecy is a general principle which is subject only to the exhaustive exceptions set out in Article 54; as will be explained below, however, it tempered this statement in the answer to the second question.

In addition, as an exception to the principle of confidentiality, the reservation of “criminal law cases” must be strictly interpreted. According to the Court, the purpose of this derogation from the principle of confidentiality is to enable the supervisory authorities to transmit all the information necessary for the purposes of criminal proceedings and criminal sanctions, in accordance with national criminal law.

Furthermore, as an exception to the principle of confidentiality, the reservation of “criminal law cases” must be strictly interpreted. According to the Court, the purpose of this derogation from the principle of confidentiality is to enable the supervisory authorities to transmit all the information necessary for the purposes of criminal proceedings and criminal sanctions, in accordance with national criminal law.

Thus, the derogation from professional secrecy provided for by Article 54 does not apply in the present case, contrary to what had been decided by the national courts, and must be limited to cases involving the transmission of information in the context of criminal proceedings or sanctions, in accordance with national criminal law.

Regarding the second question referred for preliminary ruling, the Court considered that it is necessary to determine to what extent the obligation of professional secrecy of national supervisory authorities can be mitigated by the requirements stemming from the rights to an effective remedy, a fair trial and of defence under Articles 47 and 48 of the Charter of the European Union of Fundamental Rights in conjunction with Articles 6 and 13 of the ECHR.

As a preliminary remark, the Court recalled that Articles 47 and 48 have the same scope and offer the same protection as the one provided for by Articles 6 and 13 ECHR and that Articles 47 and 48 should therefore be applied. In addition, the Court recalled that the Charter is fully applicable in all matters governed by European Union law, such as the one in the main proceedings, regarding the application of MiFID.

The Court then recalled the principle of consistent interpretation according to which a Union act must be interpreted in a manner which does not call into question its validity and conformity with fundamental rights (judgments of 15 February 2016, N., C-601/15 PPU, EU:C/2016;84, paragraph 48).

Referring to Article 47 of the Charter, which concerns the right to an effective remedy, the Court recalled that its purpose is to protect individuals from “arbitrary or disproportionate interventions by public authorities in the private sphere” and that “this protection may be invoked by a citizen against an act adversely affecting him” (§56). The Court also explained that the right to a fair trial implies the obligation to respect the rights of defence, which in turn implies access to the file in order to guarantee an effective exercise of those rights.

However, the Court pointed out that fundamental rights are not absolute and can be tempered in order to reconcile objectives of general interest, such as the proper functioning of markets, without depriving these rights of their substance.

Finally, the Court stated that the right of access to the file must be implemented in such a way as to reconcile it with the protection of confidential information (in this case, (i) non-public information or (ii) information whose disclosure would harm the person concerned or the proper functioning of the financial markets). It made this statement after having pointed out that the right of access to the file implies access to all the information in the file and that it is not for the authority to determine the documents relevant to the defence despite also saying that it may exclude irrelevant elements from the file (this is rather sitting on the fence).

To that end, the Court stated that it is for the national court to determine whether the information requested has an objective link with the objections raised and to strike a balance between on the one hand the need to guarantee the rights of the defence and subsequently to grant access to file and on the other hand the protection of the general interest linked to the proper functioning of financial markets.


While the Court considered that the Luxembourg Administrative Court has failed to achieve legal correctness by adopting an overly broad concept of criminal law case, it nevertheless considered that the decision of the Luxembourg Administrative Court is correct from a substantive justice point of view.

Indeed, the Court accepted that fundamental rights may justify a derogation from the confidentiality obligation if the interest of the citizen concerned must prevail over the general interest linked to the proper functioning of cooperation between supervisory authorities, in litigation which does not fall within the scope of criminal law, stricto sensu.

The Court therefore places the national judge in the role of arbitrator between, on the one hand, the fundamental rights which protect the citizen against the arbitrariness of public power and, on the other, the general interest in this case that linked to the proper functioning of financial markets.

The national courts, in accordance with the principles established in this judgment and those established in the Baumeister judgement (19 June 2018,C-15/16), recently commented on this blog, must follow the following reasoning:

  1. Is the information confidential (is it a non-public; will its disclosure harm the person concerned or the proper functioning of financial markets)?
  2. If so, is there an objective link between the information requested and the harmful decision involved?
  3. If so, does the balance of interests in the individual case lean towards professional secrecy or the rights of the defence?

In this respect, it is regrettable that the Court did not give further guidance to the national court on how to carry out this balancing act. However, the same caution and blurring can be observed by the Court with the regard to the access of victims of competition law infringements to a competition authority’s time for the purposes of damages actions (a search for a balance between private and public enforcement). It is therefore for the national court to make its own opinion and to take into consideration the factors which it considers most appropriate such as the seriousness of the sanction, facts, extent to which good cooperation between the supervisory authorities could be impaired by the communication of a document etc.

It will therefore be for the Luxembourg Administrative Court of Appeal to extend the Praetorian work of the Court in weighing up the interests at stake, taking into account all the circumstances of the case and even refining the Court’s guidelines. The dialogue between the national judge and the Court therefore takes the form of a three-beat waltz pending the next preliminary ruling or a revision of Article 54 MiFID.

Although this reasoning must be applied by national judges, national supervisory authorities must also bear it in mind when making their own analysis and justify their decisions taking into account this objective. Otherwise their decisions will be overruled by the courts upon judicial review.

Finally, it is important underline the reaffirmation of the applicability of the Charter to EU-related law, such as almost all banking and financial law even when EU law has been implemented by national law and at national level. In particular, Article 47 Charter applies to all rights arising from the EU law. In contrast, Article 48 Charter applies only to the fields which fall under criminal law within the meaning of the ECHR.