Rules relating to Services of General Economic Interest in the postal sector : high evidential threshold for contesting actions of Member States and lack of objections raised by European Commission

Joined cases T-282/16 and T-283/16
PartiesCourtChamberJudge-RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
AppealInpost Paczkomaty and Inpost v European CommissionGeneral Court3rd Chamber (Extended Composition) E. Perillo/State aid – SGEI – Compensation – Universal postal service
KeywordsState aid – Postal sector – Compensation for the net cost resulting from universal service obligations – Decision declaring the aid compatible with the internal market – Action for annulment – Interest in bringing proceedings – Obligation to state reasons – Equal treatment – Proportionality – Right to property – Freedom of enterprise
SummaryThe source of this dispute is a Commission decision not to raise objections to the measure notified by Polish authorities concerning the aid granted to Poczta Polska ("PP") in the form of compensation for the net cost of fulfilling its universal postal service obligations for the period between 1 January 2013 and 31 December 2015 (Case SA.38869). The aid scheme concerned, on the one hand, a mechanism for sharing the net cost of universal service obligations and, on the other hand, a compensation fund which was partly financed by contributions from certain postal operators, a system open to Member States under the Postal Directive 97/67/EC, amended in particular by Directive 2008/6/EC (the "Postal Directive"). The Commission considered that the operating principles of the compensation fund were compatible with Article 106(2) TFEU. Two competing companies on the postal services market, which were subject to this contribution to the compensation fund, challenged the decision.

In the case at hand, the applicants' request was only considered admissible for the year in which the device was activated.

On the merits, the applicants raised seven pleas in law alleging, in substance, an infringement of Article 106(2) TFEU, in particular the Commission communication on Services of General Economic Interest (the “SGEI Framework”) and Articles 7 and 8 Postal Directive, as well as an infringement of Articles 16 and 17 Charter of Fundamental Rights and the obligation to state reasons.

By their first plea, the applicants contested the method of allocating the universal postal services to PP. The General Court (the “GC”) pointed out in this regard that neither Article 7(2) of the Postal Directive nor the SGEI Framework obliges the Member State concerned to use a public procurement procedure. This is only one option among others (para. 35). The essential condition remains that the principles of transparency, equal treatment and non-discrimination are duly respected (para. 35). In this respect, a direct and exclusive designation by legislative means is, of itself, compatible with these principles (para. 39). This is an important point for Member States contemplating an appropriate method for choosing their future universal service obligation providers. However, the GC was careful to point out in advance that the designation of PP as a universal postal service provider for a given period had already been considered during the public consultation in September 2010, which took place precisely in the context of the relevant national legislative process (para. 38). Moreover, the GC highlighted that the fact that PP's capital is wholly owned by the State has no impact on the outcome (para. 40).

The second plea concerned the transparency required by the SGEI Framework. According to the applicants, the public consultation requirements in the allocation of the universal postal service were not respected. The GC stated that the organisation of a public consultation is not compulsory if other appropriate means exist for users and service providers to make their comments known, as mentioned in point 14 of the SGEI Framework (para. 45-46). In this case, a public consultation was held (para. 47).

The central element in the Court's reasoning on this plea concerned the terms of the fund for compensating the net cost of the universal postal service obligations entrusted to PP (para. 56 et seq.). The legal problem at stake was mainly based on the contribution of the taxable companies. First, regarding the principle of non-discrimination, the GC note that the Commission could consider that Polish authorities had correctly defined taxable persons in an equivalent situation, as well as interchangeable services, and considered that express courier services did not fulfil these conditions (para. 90-97). Secondly, the applicants contested the maximum amount of the contribution and the income threshold set for being subject to it. As a preliminary remark, the Court referred to the limit of its review of proportionality in the context of SGEIs (para. 115), which is limited to verifying the necessity of the measure for the performance of the task or, conversely, its manifestly inappropriate nature. Thus, in its analysis of the proportionality of the percentage determining the maximum amount of the contribution, the GC allows some leeway. It referred in this instance to a number of economic findings made by the Commission and considered that the arguments put forward by the applicants were not sufficient to call into question the plausibility of those findings.

Thirdly, the GC discussed at length the definition of unfair financial burden (para. 147 et seq.) and the case law of the Court of Justice of the European Union (the “CJEU”) on the matter. According to the latter, "the assessment of the unfair nature of the burden associated with the provision of universal service requires a specific examination both of the net cost which provision of that service represents for each operator concerned and of all the characteristics particular to each operator, such as the quality of its equipment, its economic and financial situation and its market share" (CJEU, 6 October 2010, Commission v Belgium, C-222/08, EU:C:2010:583, para. 59 and Base and others, C-389/08, EU:C:2010:584, para. 51).

The GC concluded that, under the Postal Directive, it is for the Member States to determine what constitutes an unfair burden in the context of universal service obligations (para. 153) but that any net cost does not automatically fulfil that criterion (para. 155). In the present case, PP will only receive compensation for ex-post accounting losses resulting from the provision of universal service. This method is stricter than the SGEI Framework, which allows full compensation for the total net cost of these obligations (para. 156). Efficiency adjustments are also provided for and PP is required to submit a corrective action plan each year to eliminate or, at least, limit losses resulting from its universal service provision in order to avoid encouraging any mismanagement of the service.

The GC deals much more rapidly with the fourth, fifth and sixth pleas because of the lack of precision in the applicants' arguments.

Finally, the GC did not deal with the obligation to state reasons. It justified this approach by the fact that the applicants confused, in substance, the validity of the factual and legal elements underlying the contested decision with the insufficient statement of reasons for that act. It therefore found that the applicants’ complaints must be considered ineffective (para. 184).

At the end of its analysis, the GC dismissed the actions and confirmed the Commission's decision not to raise objections, considering that the system, although constituting State aid, is compatible with the internal market under Article 106(2) TFEU.
CommentaryFirst, this judgment is of interest in that it deals with the combined application of the horizontal SGEI Framework, which concerns the SGEIs that are potentially most restrictive of competition, particularly in view of the amount of compensation paid to their operator (more than €15 million per year), and the postal sector rules. Admittedly, its interpretation is difficult, considering the specificities of the case and what seems to constitute certain limits of the appeal lodged. However, it provides guidance on the conditions to be met by the award procedure (public consultation or other appropriate means of taking into account the interests of users and service providers, transparency, equal treatment and non-discrimination). This judgment also provides insights into the extent to which competitors of the SGEI operator can be called upon to finance the fulfilment of its public service obligations, as well as into the significant room for manoeuvre that States retain on these points.

In this respect, the judgment also reveals that competitors must, in addition to solid legal arguments, develop a well-founded and convincing economic analysis in order to have a chance of their arguments being accepted by the Commission or by the EU courts. Admittedly, the concept of unfair financial burden for a universal service operator and the criteria for determining which competitors are subject to the financing of the compensation fund require an approach that closely combines law, economics and finance. In the case at hand, it seems that the applicants were not in a position to produce arguments capable of undermining the presumption of legality enjoyed by the Commission's decision not to raise objections to the aid scheme in question.

Règles sectorielles relatives aux SIEG postaux : une solide analyse économico-juridique est nécessaire pour contester les choix de l’Etat et une décision de non objection de la Commission européenne

Affaires jointes T-282/16 et T-283/16
PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
AppelInpost Paczkomaty et Inpost contre Commission européenneTribunal de l’Union européenne3ème Chambre élargie E. Perillo/Aides d’Etat – SIEG – Compensation Service postal universel
Mots-clésAides d’État – Secteur postal – Compensation du coût net résultant des obligations de service universel – Décision déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur – Recours en annulation – Intérêt à agir – Obligation de motivation – Égalité de traitement – Proportionnalité – Droit de propriété – Liberté d’entreprise
RésuméÀ l’origine de ce litige se trouve une décision de la Commission de ne pas soulever d’objections à l’égard de la mesure notifiée par les autorités polonaises relative à l’aide octroyée à Poczta Polska (« PP ») sous la forme d’une compensation du coût net résultant de l’accomplissement de ses obligations de service postal universel pour la période comprise entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2015 (Affaire SA.38869). Le régime d’aide concernait, d’une part, un mécanisme de répartition du coût net des obligations de service universel, et, d’autre part, un fonds de compensation qui était financé pour partie par les contributions de certains opérateurs postaux, une formule ouverte aux États membres par la directive postale 97/67/CE, modifiée notamment par la directive 2008/6/CE (la « directive postale »). La Commission avait considéré que les principes de fonctionnement du fonds de compensation étaient compatibles avec l’article 106§2 TFUE. Deux sociétés concurrentes sur marché des services postaux, qui étaient soumises à cette contribution au fonds de compensation, ont attaqué cette décision.

En l’espèce, la demande des requérantes n’a été jugée recevable que pour l’année où le dispositif a été actionné (pt 27).

Sur le fond, les requérantes soulèvent sept moyens tirés en substance de la violation de l’article 106§2 TFUE, notamment en ce que l’encadrement SIEG et les articles 7 et 8 de la directive postale n’ont pas été respectés, ainsi que d’une violation des articles 16 et 17 de la Charte des droits fondamentaux et de l’obligation de motivation.

Aux termes de leur premier moyen, les requérantes contestent la méthode d’attribution à PP des services postaux universels. Le Tribunal rappelle que ni l’article 7§2 de la directive postale, ni l’encadrement SIEG n’obligent l’Etat membre à recourir à une procédure de passation de marché public. Il ne s’agit que d’une option parmi d’autres (pt 35). La condition essentielle demeure que « les principes de transparence, d’égalité de traitement et de non-discrimination soient dûment respectés » (pt 35). À cet égard, la désignation directe et exclusive par la voie législative est jugée ne pas violer par elle-même ces principes (pt 39). Cette mention est importante à relever pour les Etats membres qui s’interrogent sur la méthode appropriée pour choisir leurs futurs prestataires d’obligations de service universel. Toutefois, le Tribunal avait pris le soin de souligner au préalable que la désignation de PP en tant que prestataire des services postaux universels pendant une période déterminée avait déjà été envisagée lors de la consultation publique de septembre 2010, intervenue précisément dans le cadre du processus législatif national pertinent (point 38). Par ailleurs, le fait que le capital de PP soit intégralement détenu par l’Etat n’a pas d’incidence sur la solution (pt 40).

Le deuxième moyen porte sur la transparence exigée par l’encadrement SIEG. Selon les requérants, les exigences de consultation publique dans l’attribution du service postal universel n’ont pas été respectées. Le Tribunal leur oppose que l’organisation d’une consultation publique n’est pas obligatoire si d’autres moyens appropriés existent pour que les utilisateurs et prestataires de services puissent faire valoir utilement leurs observations, ainsi que cela ressort du point 14 de l’encadrement SIEG (pts 45-46). En tout état de cause, une consultation publique a eu lieu en l’espèce (point 47).

L’élément central du raisonnement du Tribunal porte sur les modalités du fonds de compensation du coût net des obligations de service postal universel confiées à PP (pts 56 et s.). Le problème juridique repose principalement sur la contribution des entreprises assujetties. Premièrement, sur le principe de non-discrimination, les juges de l’UE constatent que la Commission a pu considérer que les autorités polonaises avaient correctement défini les assujettis se trouvant dans une situation équivalente, ainsi que les services interchangeables, et estimé que les services de courrier express ne remplissent pas ces conditions (pts 90-97). Deuxièmement, les requérants contestaient le montant maximal de la contribution et le seuil de revenus fixé pour y être assujetti. A titre liminaire, le Tribunal évoque la limite de son contrôle de proportionnalité dans le contexte des SIEG (pt 115) qui se limite à vérifier la nécessité de la mesure pour l’accomplissement de la mission ou inversement son caractère manifestement inapproprié. Ainsi, dans son analyse de la proportionnalité du pourcentage déterminant le montant maximal de la contribution, le Tribunal conserve une certaine réserve. Il relève un certain nombre de constatations économiques effectuées par la Commission dont il considère que les éléments avancés par les requérants n’ont pas suffi à remettre en cause la plausibilité, après un examen circonstancié de ceux-ci. Troisièmement, le Tribunal revient longuement sur la définition à donner à la charge financière inéquitable (pts 147 et s.) et à la jurisprudence de la CJUE en la matière. Cette dernière exige de chaque Etat membre que « l’appréciation de ce caractère excessif de la charge liée à la fourniture du service universel suppose un examen particulier à la fois du coût net que représente cette fourniture pour chaque opérateur concerné et de l’ensemble des caractéristiques propres à cet opérateur, telles que le niveau de ses équipements, sa situation économique et financière ainsi que sa part de marché » (CJUE, 6 octobre 2010, Commission contre Belgique, C-222/08, EU:C:2010:583, pt 59 et Base e.a., C-389/08, EU:C:2010:584, pt 51).

Il en conclut qu’aux termes de la directive postale, il revient aux Etats membres de déterminer ce qui constitue une charge inéquitable dans le contexte des obligations de service universel (pt 153) mais que tout coût net ne remplit pas automatiquement ce critère (pt 155). En l’espèce, PP ne recevra une compensation que pour les pertes comptables ex post, résultant des prestations de service universel. Cette méthode est plus stricte que l’encadrement SIEG, qui permet une compensation totale pour l’ensemble du coût net de ces obligations (pt 156). Des ajustements d’efficacité sont également prévus et PP est tenue de présenter chaque année un plan d’actions correctives visant à éliminer ou, du moins, à limiter les pertes résultant de ses prestations de service universel afin d’éviter d’encourager toute mauvaise gestion de celui-ci.

Le Tribunal traite beaucoup plus rapidement les quatrième, cinquième et sixième moyens à cause de leur manque de précision dans l’argumentation des requérants.

Enfin, de manière originale, le Tribunal finit par la méconnaissance de l’obligation de motivation. Il justifie cette approche par le fait les « requérants confondent, en substance, le bien-fondé des éléments de fait et de droit se trouvant à la base de la décision attaquée avec le défaut ou l’insuffisance de motivation de cet acte, de sorte que de tels griefs doivent être considérés comme étant inopérants » (pt 184).

Au terme de son analyse, le Tribunal rejette les recours et confirme l’analyse de la Commission dans sa décision de ne pas soulever d’objection, considérant que le système bien qu’il constitue une aide d’Etat, est compatible sur la base de l’article 106§2 TFUE.
CommentaireL’arrêt présente en premier lieu l’intérêt de porter sur l’application combinée de l’encadrement SIEG de portée horizontale, qui concerne les SIEG potentiellement les plus attentatoires à la concurrence, compte tenu notamment du montant de la compensation versée à leur exploitant (plus de 15 millions d’euros par an) avec les règles sectorielles dans le domaine postal. Certes, son interprétation est délicate, compte tenu des spécificités de l’espèce et de ce qui semble constituer certaines limites du recours introduit. Toutefois, il fournit des enseignements sur les conditions auxquelles doit répondre la procédure d’attribution (consultation publique ou autres moyens appropriés de tenir compte des intérêts des utilisateurs et des prestataires de services, transparence, égalité de traitement et non discrimination) et sur la mesure dans laquelle des concurrents de l’exploitant du SIEG peuvent être mis à contribution pour financer l’accomplissement de ses obligations de service public, de même que sur les marges de manœuvre non négligeables que les Etats conservent sur ces points.

À cet égard, l’arrêt révèle en second lieu que les concurrents doivent, en plus d’une argumentation juridique solide, développer une analyse économique très étayée et convaincante pour avoir une chance de se voir donner raison par la Commission européenne ou par le Tribunal de l’Union européenne. Il est vrai que les concepts de charge financière inéquitable pour l’exploitant du service universel et les critères de détermination des concurrents assujettis au financement du fonds de compensation en fonction des activités poursuivies de même que du niveau des contributions nécessitent une approche combinant étroitement droit, économie et finance. Il semble que les requérants n’aient pas été en mesure de produire un tel argumentaire de nature à ébranler la présomption de légalité dont bénéficiait la décision de la Commission de ne pas soulever d’objection à l’égard du régime d’aides en cause.