Le périmètre des services d’intérêt économique général doit être défini clairement et précisément

Jugement
Affaires jointes T-202/10 RENV II and T-203/10 RENV II
15.11.2018
PartiesJuridictionFormationJuge RapporteurAvocat GénéralSujet
AppelStichting Woonlinie e.a. contre Commission européenneTribunal de l’Union européenneHuitième Chambre élargieG. De Baere /Aides d’Etat – SIEG
Mots-clésAides d’État – Logement social – Régime d’aides en faveur des sociétés de logement social – Aides existantes – Engagements de l’État membre – Décision déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur – Service d’intérêt économique général (SIEG) – Définition de la mission de service public
RésuméLe 15 novembre 2018, le Tribunal de l’Union européenne (le "Tribunal") a rejeté au fond un recours contre une décision de la Commission européenne relative à un régime d'aides au profit de sociétés de logement social néerlandaises.

Par une décision de 2009, partiellement modifiée en août 2010, la Commission avait accepté les propositions de mesures utiles présentées par les Pays-Bas concernant un régime de financement de logements sociaux considéré comme un régime d'aides existant. Le constat essentiel de la Commission était que la mission de service public pour laquelle une compensation avait été accordée aux sociétés de logement social n'était pas définie avec suffisamment de précision.

Stichting Woonlinie et d'autres sociétés de logement social à but non lucratif néerlandaises ont demandé l'annulation de la décision de la Commission devant le Tribunal. Ce dernier a déclaré leurs recours irrecevables (affaires T-202/10 et 203/10). Sur pourvoi, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé les recours recevables et renvoyé les affaires devant le Tribunal pour qu'il statue sur le fond (affaires C-132/12 P et C-133/12 P). Le Tribunal a rejeté les recours comme étant manifestement non fondés (affaires T-202/10 RENV et T-203/10 RENV). Toutefois, ses ordonnances ont été annulées par la CJUE par arrêts du 15 mars 2017 (C-414/15 P et C-415/15 P). Celle-ci a, à nouveau, renvoyé les affaires devant le Tribunal, donnant lieu à l'arrêt en cause.

Dans son arrêt du 15 novembre 2018, le Tribunal a rejeté les recours au motif principal que la définition du service d'intérêt économique général ("SIEG") de logement social en cause était insuffisamment précise (deuxième au sixième et huitième moyens). Il a également écarté les moyens relatifs aux notions de régime d’aides et d’aides existantes (premier et septième moyens).

Le Tribunal a rappelé qu’une compensation publique pour un SIEG échappe à la qualification d’aide d’Etat moyennant le respect des quatre conditions développées par la CJUE dans son célèbre arrêt Altmark. La première de ces conditions est que l'entreprise bénéficiaire soit chargée de l’exécution d’obligations de service public clairement définies. Celle-ci doit également être remplie dans les cas où la dérogation prévue à l'article 106, paragraphe 2, du TFUE a vocation à être appliquée, c'est-à-dire lorsque certaines des autres conditions de la jurisprudence Altmark ne sont pas remplies.

Le Tribunal a également rappelé que les Etats membres jouissent d'un large pouvoir d’appréciation dans la définition de ce qu'ils considèrent comme un SIEG. Par conséquent, cette définition ne peut être remise en question par la Commission qu’en cas d’erreur manifeste. A cet égard, les Etats membres doivent démontrer que le périmètre du SIEG est nécessaire et proportionné par rapport à un besoin réel et actuel de service public. L'absence de la preuve que ces critères sont satisfaits peut constituer une erreur manifeste d'appréciation.

En l'espèce, le Tribunal a considéré que la définition du SIEG en cause était entachée d’une erreur manifeste car elle prévoyait de donner la priorité aux personnes "qui avaient des difficultés à trouver un logement adéquat", sans définir précisément le groupe cible de personnes défavorisées (deuxième moyen).

Le Tribunal a estimé que, contrairement à ce qu’alléguaient les requérants, la Commission n'avait pas exigé une définition du SIEG fondée sur une limite de revenus et qu'elle était tout à fait en droit d'exiger une définition plus précise du groupe cible que celle retenue par le droit néerlandais (quatrième et sixième moyens).

Le Tribunal a également estimé que la Commission n'avait pas commis d'erreur dans son appréciation du périmètre du SIEG. Au contraire, cette dernière avait correctement constaté que l'absence d'une délimitation précise du SIEG comportait le risque que les compensations octroyées aux sociétés de logement bénéficient également à leurs activités accessoires (rentables), qui ne seraient donc pas exercées aux conditions du marché (troisième moyen).

Le Tribunal a par ailleurs jugé que, si la Commission ne peut faire dépendre la définition du SIEG de son mode de financement, une définition claire du SIEG est néanmoins nécessaire pour garantir le respect de la condition de proportionnalité de la compensation à la mission de service public et pour éviter que les activités exercées par les sociétés de logement en dehors du SIEG ne bénéficient d’aides d'État ( risque de subventions croisées) (cinquième moyen).

En outre, le Tribunal a estimé que, contrairement aux allégations des requérants, la Commission n'avait pas imposé une liste exhaustive de bâtiments pouvant être qualifiés de "sociaux". La liste avait en réalité été établie par les autorités néerlandaises afin de répondre à la crainte, exprimée par la Commission au cours de la procédure, que l'aide accordée pour le financement du SIEG ne bénéficie à des bâtiments dans lesquels sont exercées des activités commerciales (huitième moyen).

S’agissant du premier moyen selon lequel certaines mesures auraient été considérées à tort comme faisant partie d'un régime d'aides par la Commission, alors qu'il s'agissait d'aides individuelles non prévues par un texte législatif, le Tribunal a opposé que le fait que des aides individuelles soient accordées n'exclut pas l'existence d'un régime sur le fondement duquel ces aides sont octroyées. En outre, le règlement 659/1999 ne requiert pas qu’un régime d’aides soit fondé sur une disposition législative.

Les requérantes avançaient également que la Commission avait commis une erreur en n'examinant pas l'existence d'une surcompensation dans le système initial de financement du logement social. Cependant, le Tribunal a opposé qu’un tel examen n’est pas, en soi, indispensable pour évaluer correctement, à propos d’un régime d’aides existant, des mesures utiles pour l’avenir (septième moyen).

Par conséquent, le Tribunal a rejeté les recours interjetés par les requérants.
A retenirCet arrêt est le dernier épisode en date du dossier des organismes de logement social à but non lucratif néerlandais.

Il en ressort que si la Commission n'est pas compétente pour définir un SIEG, cette tâche revenant à l'Etat membre concerné, les SIEG doivent toutefois être clairement et précisément définis.

A cet égard, il appartient à l'Etat membre de démontrer que le périmètre du SIEG est nécessaire et proportionné par rapport à un besoin de service public qui doit être réel et actuel. Une définition précise garantit l’absence de surcompensation et permet d’assurer que les activités accessoires des entreprises responsables du SIEG ne bénéficient pas d'aides d'Etat. En outre, les autorités nationales doivent fournir des informations sur tous les coûts supplémentaires encourus par les entreprises chargées des missions de service public.

Il n'appartient pas à la Commission de donner des indications ou de proposer des éléments de définition concernant le mode de détermination des bénéficiaires du SIEG. Le Tribunal a également jugé qu'il n'était pas nécessaire d'indiquer une limite de revenus. En sens inverse, réduire la valeur maximale des logements pouvant être considérés comme des logements sociaux ne permet pas d’identifier les personnes auxquelles les SIEG sont ouverts.

Enfin, une activité accessoire rentable est autorisée aux opérateurs en charge des SIEG. Dans le cas présent, par exemple, en cas de surcapacité des logements sociaux, l'opérateur pourrait louer un logement à des personnes qui n'entrent pas dans la catégorie des personnes cibles. Toutefois, l'activité accessoire ne sera pas considérée comme un service public et ne pourra pas être incluse dans le périmètre du SIEG. En outre, elle doit faire l'objet d'une comptabilité séparée afin de refléter l'absence de subventions croisées. Enfin, elle doit être menée aux conditions du marché.

The GC underlines the importance of clearly and precisely defining the scope of Services of General Economic Interest

Judgment
Joined cases T-202/10 RENV II and T-203/10 RENV II
15.11.2018
PartiesCourtChamberJudge-RapporteurAdvocate GeneralSubject-matter
AppealStichting Woonlinie and Others
v
European Commission
General Court8th Chamber, Extended
Composition
G. de Baere/State aid - SGEI
KeywordsState aid — Social housing – Aid schemes in favour of social housing corporations – Existing aids – Member State commitments — Decision declaring the aid compatible with the internal market — Article 17 of Regulation (EC) No 659/1999 — Service of general economic interest — Article 106(2) TFEU — Definition of the public service mission
Significant pointsOn 15 November 2018, the General Court (the “GC”) dismissed an appeal against a Commission decision on a Dutch aid scheme in favour of social housing corporations.

By decision in 2009, partially modified in August 2010, the Commission had accepted proposals for appropriate measures submitted by the Netherlands concerning a social housing financing scheme considered as an existing aid scheme by the Commission. The Commission’s main finding was that the public service mission for which compensation was granted was not defined precisely enough.

Stichting Woonlinie and other Dutch non-profit social housing corporations sought the annulment of the Commission’s decision before the GC. The latter declared their actions inadmissible (cases T-202/10 and 203/10). On appeal, the Court of Justice of the European Union (the “CJEU”) found the actions admissible and referred the cases back to the GC for judgment on the merits (cases C-132/12 P and C-133/12 P). The GC dismissed the actions as manifestly unfounded (cases T-202/10 RENV and T-203/10 RENV). However, its judgments were annulled by the CJEU by judgments of 15 March 2017 (C-414/15 P and C-415/15 P). The Court again referred the case back to the GC, giving rise to the judgment at hand.

In the judgment on 15 November 2018, the GC dismissed the actions on the main ground that the definition of the service of general economic interest (“SGEI”) for social housing at stake, which was provided for in Dutch legislation, was insufficiently precise (2nd to 6th and 8th pleas). It also dismissed the pleas relating to the concepts of aid scheme and existing aid (1st and 7th pleas).

The GC recalled that public compensation for SGEIs does not constitute State aid if four conditions are fulfilled as per the Altmark judgment. The first of these conditions is that the recipient undertaking must have public service obligations which are clearly defined. This condition must also be fulfilled in cases where the derogation provided for in Article 106(2) TFEU is to be applied, i.e. when some of the other Altmark conditions are not met.

The GC also recalled that Member States enjoy broad discretion as to the definition of what they consider to be an SGEI. Therefore, this definition can only be called into question by the Commission in the event of a manifest error. In this regard, Member States must demonstrate that the scope of the SGEI is necessary and proportionate in relation to the public service need, which must be genuine. The absence of evidence that these criteria are met may constitute a manifest error of assessment.

In the case at hand, the GC considered that the definition of the SGEI was vitiated by a manifest error because it provided that housing for rental be prioritised for people “who had difficulty in finding suitable housing", without precisely defining the target group of disadvantaged people (2nd plea).


The GC found that the Commission did not require a definition of the SGEI based on an income ceiling as alleged by the applicants and was entitled to demand a more precise definition of the target group than that provided for by Dutch legislation (4th and 6th pleas).

The Court also found that the Commission had not erred in its assessment of the scope of the SGEI. On the contrary, it had correctly noted that the absence of a precise delimitation of the SGEI entailed the risk that the compensation granted to housing companies would also benefit their ancillary (profitable) activities, which would therefore not be exercised under market conditions (3rd plea).

The Court also held that, although the Commission cannot make the definition of the SGEI dependent on its method of financing, a clear definition of the SGEI is nevertheless necessary to ensure compliance with the condition of proportionality of the compensation to the public service mission and to avoid that the activities carried out by housing companies outside the SGEI do not benefit from State aid (risk of cross-subsidies) (5th plea).

In addition, the GC found that, contrary to the applicants’ allegations, the Commission had not imposed an exhaustive list of buildings that could be qualified as "social”. The list was established by the Dutch authorities in order to address the concern, expressed during the procedure, that the aid granted for the financing of the SGEI could benefit buildings in which commercial activities were carried out (8th plea).

As regards the first plea according to which certain measures were wrongly considered by the Commission to form part of an aid scheme even though they were individual aid measures not provided for in a legislative text, the GC objected that the fact that individual aid was granted did not exclude the existence of a scheme on the basis of which such aid was granted. Moreover, Regulation 659/1999 does not require that an aid scheme be based on a legislative provision.

The applicants also argued that the Commission erred in failing to examine the existence of overcompensation in the original system of financing social housing. However, the GC objected that such an examination is not, in itself, necessary to properly assess appropriate measures for the future in respect of an existing aid scheme (7th plea).

As a result, the GC dismissed the appeals brought by the applicants.
NoteworthyThis judgment is the latest episode in the case of Dutch non-profit social housing organisations.

It follows that, although the Commission is not competent to define a SGEI since this task falls to the Member State concerned, SGEIs must nevertheless be clearly and precisely defined.

In this regard, it is for the Member State to demonstrate that the scope of the SGEI is necessary and proportionate in relation to the public service need, which has to be genuine. A precise definition ensures that there is no overcompensation and that the ancillary activities carried out by the companies in charge of the SGEI do not benefit from State aid. Moreover, national authorities must provide information on any additional costs incurred by the companies in charge of the public service missions.

It is not for the Commission to give indications or propose elements of definition concerning the method of determining the beneficiaries of the SGEI. The GC also judged that there is no requirement to indicate an income ceiling. Conversely, reducing the maximum value of housing that can be considered as social housing does not make it possible to identify the persons to whom the SGEI is opened.

Finally, an ancillary profitable activity is permitted for operators in charge of SGEIs. In this case, for example, in the event of overcapacity in housing, the operator could rent housing to people who did not fall within the category of target persons. However, the ancillary activity will not be regarded as a public service and may not be included in the scope of the SGEI. In addition, it must be subject to separate accounting to reflect the absence of cross-subsidy. Finally, the activity must be carried out under market conditions.